邬志辉：综合设计 统筹推进 同步发展

　　东北师范大学农村教育研究所所长 邬志辉

　　义务教育在国家改革发展过程中具有基础性、先导性和战略性地位，具有典型的公益属性，在国家新型城镇化的战略安排中是必须优先保障的基本公共事业。城镇化发展方式的转变、户籍制度改革的推进、人口生育政策的变化，对整体提升义务教育办学条件和城乡义务教育学校规划布局提出巨大挑战。如何破解由于人口流动所导致的“城镇大班大校”和“乡村教育质量不高”的二元矛盾，成为新时期我国义务教育改革发展的重要时代命题。2016年7月4日，国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号，以下简称《意见》），从政策设计上对破解义务教育“城乡二元”矛盾进行了政策安排。这是在对新时期我国义务教育发展基本态势做出准确判断的基础上提出的重要举措，对我国当前乃至今后相当长一段时期的义务教育改革发展，特别是对于明确我国城乡义务教育改革发展的总体定位和工作重点具有重要意义。

　　《意见》在指导思想上继续强调贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以“县域义务教育均衡发展和城乡教育基本公共服务均等化基本实现”为工作目标，以“优先发展、统筹规划，深化改革、创新机制，提高质量、公平共享，分类指导、有序推进”为基本原则，对新时期我国城乡义务教育改革发展中的焦点问题进行了很好的政策回应，体现了对包括乡村教育在内的义务教育领域相对薄弱环节的重点关照。从《意见》提出的十条举措来看，政策发力点主要集中在以下三个层面：城镇教育、乡村教育和城乡关系。

　　一是对城镇教育发力，努力提高并科学规划城镇教育

　　《意见》提出的同步建设城镇学校、实施消除大班额计划、改革随迁子女就学机制三项措施，主要是向城镇教育发力。《意见》提出了要按照常住人口规模编制规划、加强新建居住区配套学校建设、建立教育用地联审联批制度等重要举措。《意见》直接针对城镇教育大班额问题提出了“省级专项规划”，明确了工作任务和时间表、路线图，到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额，并要求县级教育行政部门建立消除大班额工作台账。针对随迁子女就学困难问题，《意见》明确提出了“建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，切实简化优化随迁子女入学流程和证明要求”，“推动‘两免一补’资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带”，“公办和民办学校都不得向随迁子女收取有别于本地户籍学生的任何费用”。这些措施同以往的“以户口本、房产证等为主要依据”，“公用经费不随学生流动”，以及“民办学校向外来学生收取较高费用”等政策要求相比，是重要的政策创新，希望通过这些政策措施能够保证随迁子女能在流入地平等接受义务教育。

　　二是对乡村教育发力，综合施策努力提升乡村教育质量

　　《意见》提出努力办好农村教育、改革乡村教师待遇保障机制、改革控辍保学机制和加强留守儿童关爱保护四条措施，主要针对乡村教育的薄弱环节发力。《意见》强调各地要配合国家加快水电路气等基础设施向农村延伸，做好农村义务教育布局工作，办好必要的乡村小规模学校。通过开展城乡义务教育之间的多种互动方式，补齐乡村教育短板。

　　《意见》重申各地要实行乡村教师工资倾斜政策，吸引优秀教师扎根乡村长期从教，并在强调教师与公务员工资可比性、继续实施集中连片特困地区乡村教师生活补助的基础上，明确提出了“合理设置农村学校中级、高级教师岗位比例。落实中小学教师职称评聘结合政策，确保乡村学校教师职称即评即聘。”这是对当前乡村教师职业发展中遇到的普遍焦点问题的政策回应。早有研究显示，乡村教师获得高级职称比例较低，乡村教师在高级职称晋升方面普遍“大器晚成”。我们认为，这不完全是水平问题，还有价值标准问题。城乡教师在职称评定上存在着很大的不公平。当我们用城市教师的标准去评定乡村教师的时候，乡村教师当然评不上，反之亦然。

　　《意见》要求进一步落实县级教育行政部门、乡镇政府、村（居）委会、学校和适龄儿童父母或其他监护人控辍保学责任，建立控辍保学目标责任制和联控联保机制。加强对农村、边远、贫困、民族地区和初中、流动留守以及家庭贫困儿童等重点地区、重点学段和重点群体的监控。义务教育是法定义务，各相关责任者可以采取法律、行政、扶贫、情感、质量等多种途径，做好控辍保学工作。

　　留守儿童问题是城镇化进程快速推进的伴生问题，近些年来一直受到全社会的广泛关注。《意见》继续强调家庭、政府、学校和社会的关爱监护责任、管理责任和教育责任。要求建立明细台账，全面掌握留守儿童基本情况，重点加强对无人监护和双亲在外留守儿童的关心、照顾和救助保护，帮助解决实际困难，确保留守儿童人身安全。

　　三是对城乡教育关系发力，强调综合设计，统筹推进，城乡同步发展

　　《意见》指出要加快学校标准化建设、统筹城乡师资配置、改革教育治理体系三条重要措施，要求各地要逐县（区、市）逐校建立台账，全面摸清标准化建设的情况，完善寄宿制学校、乡村小规模学校办学标准，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，提升乡村学校信息化水平。适当提高寄宿制学校、规模较小学校和北方取暖地区学校公用经费补助水平。重点提高乡镇寄宿制学校管理服务水平，通过政府购买服务等方式为乡镇寄宿制学校提供工勤和教学辅助服务。在目前的政策设计和管理实践中，乡村小规模学校（含教学点）是缺少标准的，《意见》提出了“办学标准”的问题，对深化小规模学校的办学标准有重要意义。针对寄宿制学校急需的生活教师等岗位，《意见》明确提出可以通过政府购买服务方式来解决。这将有助于缓解寄宿制学校人员调配困难，并促进管理服务水平的提高。

　　针对“乡村教师结构性缺员和城镇师资不足问题”，《意见》要求统筹城乡师资配置，建立城乡义务教育教职工编制统筹配置机制和跨区域调整机制，实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理，盘活编制存量，提高使用效益。同以往的“评聘分离”职称政策不同，这次《意见》明确提出了实施县域内职称评聘的“有效衔接”，这是对现实中乡村中小学教师“评聘脱节”问题的政策回应。同时，政策中仍然强调“县管校聘”、小规模学校、寄宿制学校等人事政策安排，以体现“实际需求”而不仅仅是“财政可能”为原则，这将有助于提高县镇学校、乡村小规模学校和寄宿制学校之间的师资配置效率。

　　在教育治理体系上，《意见》提出的举措实际上包含了三个层面：一个是政府管理学校的层面；二个是学校与家庭、社区关系层面；三个是学校内部管理层面。政府管理学校的层面，强调继续深化教育治理结构改革，完善城乡义务教育一体化监测评估标准，重点关注小规模学校办学机制改革和管理创新。《意见》明确提出“依托乡村中心学校加强对村小学、教学点的指导和管理，将村小学和教学点纳入对中心学校考核。”在学校和家庭关系层面，要求完善家长委员会，推动社区参与学校治理。在学校内部管理层面，明确提出了“学校绩效工资分配上向班主任倾斜，班主任工作量按当地教师标准课时工作量的一半计算”，这将有助于破解班主任工作的“积极性不高、任务繁重、收入可怜”的窘境。

　　总体来看，这十条措施中有四条针对农村一端发力，三条针对城镇一端发力，另外三条针是对城乡关系发力。对城乡义务教育改革发展中的社会背景和现实问题进行了综合设计，注重统筹推进，强调城乡义务教育同步发展和一体化发展。