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确立学前教育公共服务属性是学前教育发展战略的重大突破

2019-03-20  来源:基教司

山东省教育厅一级巡视员 张志勇

  教育公共服务是政府在教育领域提供的基础性服务,具有公共性、普惠性、基础性、发展性四个主要特征,是主要由政府提供,与全体人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关的教育服务,是实现人的终身发展的基本前提和基础。中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《意见》),首次明确了学前教育的公共服务属性,这是我国学前教育发展战略的重大突破,对于完善我国国民教育体系,加快学前教育事业的健康发展具有重大意义。

  一、准确把握学前教育公共服务属性的科学内涵

  《意见》通过一系列政策突破和顶层制度设计,科学界定了学前教育公共服务属性的内涵:

  一是学前教育是重要的社会公益事业。《意见》开宗明义,强调“学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业。”在这里,《意见》突出强调了学前教育的社会公益事业属性,为确立学前教育的公共服务属性奠定了坚实的基础。美国经济学家、诺贝尔奖获得者海克曼长达四十年的追踪研究表明:在学前教育上每投资1美元,可获得17.07美元的回报,其中4.17美元是对个体成长的回报;12.9美元是对社会公共事业的回报,体现在社会福利、补救教育、预防犯罪方面投入的降低以及纳税的增加。学前教育投资效益这种鲜明的外溢性特征,恰恰说明学前教育投资的公益性是国民教育中最强的。

  二是发展学前教育必须坚持政府主导。《意见》把“坚持政府主导”作为发展学前教育的基本原则。要求“落实各级政府在学前教育规划、投入、教师队伍建设、监管等方面的责任”,“完善各有关部门分工负责、齐抓共管的工作机制”。要求“牢牢把握公益普惠基本方向,坚持公办民办并举,加大公共财政投入,着力扩大普惠性学前教育资源供给。”这就为确立学前教育公共服务属性提供了制度保障。

  三是尽快建立学前教育公共服务体系。《意见》提出:到2020年,全国学前三年毛入园率达到85%,普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%。广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系基本建成,学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系基本完善。到2035年,全面普及学前三年教育,建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系,形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系,为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。《意见》明确了建立我国学前教育公共服务体系的基本目标。

  四是明确了学前教育公共服务的供给体制。《意见》要求“科学规划布局。各地要充分考虑人口变化和城镇化发展趋势,结合实施乡村振兴战略,制定应对学前教育需求高峰方案。以县为单位制定幼儿园布局规划,切实把普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划。”“按照实现普惠目标的要求,公办园在园幼儿占比偏低的省份,逐步提高公办园在园幼儿占比,到2020年全国原则上达到50%,各地可从实际出发确定具体发展目标。”这里,一方面,明确要求将幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施;另一方面,明确了政府举办的公办幼儿园在学前教育公共服务体系中的基础地位。

  二、充分认识确立学前教育公共服务属性的重大意义

  《意见》旗帜鲜明地确立我国学前教育公共服务属性,具有以下四个方面的重大意义:

  一是明确了学前教育在国民教育体系中的基础性地位。我国《宪法》规定:“国家发展学前教育”;《教育法》规定:“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”。这说明,学前教育是我国学校教育制度的重要组成部分,是公共教育的重要组成部分。但是,长期以来,受制于经济社会发展阶段和水平的制约,国家无力保障学前教育,学前教育作为国民教育起点和基础的重要地位并没有真正得到重视。《意见》强调“学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分”,对于加快我国学前教育发展,完善国民教育体系,具有重要意义。

  二是明确了学前教育在我国教育现代化中的重要地位。党的十八大以来,我国学前教育事业取得了令人瞩目的巨大成就,但学前教育仍然是我国教育业中最薄弱的环节。伴随着全国教育大会的胜利召开,开启了中国特色社会主义现代化建设的新征程。如何补齐学前教育短板,尽快解决“入园难”、“入园贵”难题,无疑是我国推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育面临的重大挑战。《意见》强调:“办好学前教育、实现幼有所育,是党的十九大作出的重大决策部署,是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程,关系亿万儿童健康成长,关系社会和谐稳定,关系党和国家事业未来。”这里,党中央、国务院用“重大决策部署”、“重大民生工程”、“三个关系”,彰显了学前教育在我国教育现代化中的突出地位。

  三是明确了加快我国学前教育事业发展的战略方向。《意见》把学前教育作为“重要的社会事业”,确立了学前教育公共服务属性,明确了学前教育的社会公益事业性质,这就决定了学前教育不是以赢利为目的产业,为加快我国学前教育事业发展明确了根本方向。基于“重要的社会事业”的正确定位,《意见》明确要求“遏制过度逐利行为”。

  四是明确了加快发展我国学前教育事业的主体责任。《意见》要求:“认真落实国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制。国家完善相关法规制度,制定学前教育发展规划,推进普及学前教育,构建覆盖城乡的学前教育公共服务体系。地方政府是发展学前教育的责任主体”。要求“加快推进学前教育立法,进一步明确学前教育在国民教育体系中的地位和公益普惠属性,强化政府和各有关部门在学前教育规划、投入、资源配置、师资队伍建设和监管等方面的责任”。

  三、深刻理解学前教育公共服务体系建设的现实路径

  确立学前教育公共服务属性,人们担心的最大问题,就是政府能包得起学前教育吗?这是对学前教育公共服务供给方式的最大误解。必须明确,学前教育作为公共服务,不是基本公共服务,或者说,不是义务教育,并不是要由政府全部承担,更不是实施免费的学前教育。正因为如此,《意见》强调“坚持改革创新。突出问题导向,统筹兼顾、综合施策,破解制约学前教育发展的体制机制障碍,补齐制度短板,激发办园活力,鼓励引导规范社会力量办园,充分调动各方面积极性。”

  一是加快公益普惠性学前教育资源的供给。《意见》要求“各地要把发展普惠性学前教育作为重点任务,结合本地实际,着力构建以普惠性资源为主体的办园体系,坚决扭转高收费民办园占比偏高的局面。大力发展公办园,充分发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用。”为此,国家将进一步加大学前教育投入力度,逐步提高学前教育财政投入和支持水平,主要用于扩大普惠性资源、补充配备教师、提高教师待遇、改善办园条件;国家将继续实施学前教育行动计划,逐年安排建设一批普惠性幼儿园,引领公益普惠性学前教育事业的发展;国家将限制民办高收入幼儿园的发展,要求“地方政府依法加强对民办园收费的价格监管,坚决抑制过高收费”。

  二是建立具有中国特色的公办学前教育资源配置机制。一方面,国家要求“积极挖潜扩大增量”。充分利用腾退搬迁的空置厂房、乡村公共服务设施、农村中小学闲置校舍等资源,以租赁、租借、划转等形式举办公办园。鼓励支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位,特别是普通高等学校举办公办园,在为本单位职工子女入园提供便利的同时,也为社会提供普惠性服务;另一方面, 规范小区配套幼儿园建设使用。要求“老城(棚户区)改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划,并按照相关标准和规范予以建设,确保配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。配套幼儿园由当地政府统筹安排,办成公办园或委托办成普惠性民办园,不得办成营利性幼儿园。”上述建设机制,将大大降低公办幼儿园的建设成本。

  三是积极支持鼓励社会力量办园。《意见》明确要求各级政府加大扶持力度,引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。要进一步完善普惠性民办园认定标准、补助标准及扶持政策。通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式,支持普惠性民办园发展。

  四是完善学前教育成本分担机制。《意见》明确要求“健全学前教育成本分担机制。各地要从实际出发,科学核定办园成本,以提供普惠性服务为衡量标准,统筹制定财政补助和收费政策,合理确定分担比例。”同时,要“根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素,合理确定公办园收费标准并建立定期动态调整机制。” 这说明,即使公办幼儿园,其办园成本也不是由政府全部包办,而是由政府和个人共同分担的。

  五是加大对各级政府普惠性学前教育供给监管。《意见》要求“将学前教育普及普惠目标和相关政策措施落实情况作为对省级政府履行教育职责督导评估的重要内容,作为地方各级党委和政府督查工作的重点任务,纳入督导评估和目标考核体系。”“省一级建立专项督查机制,加强对普惠性资源配置、教师队伍建设、经费投入与成本分担机制等政府责任落实情况的督导检查,并将结果向社会公示”。


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(责任编辑:刘潇翰)

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