依法规范民办义务教育发展

　　近日，《民办教育促进法实施条例（修订）》（下文称《实施条例（修订）》）正式颁布。《实施条例（修订）》对各级各类民办教育规范发展、提高质量提出明确要求，也为进一步规范民办义务教育发展提供了重要的法律依据。

　　《实施条例（修订）》在规范民办义务教育方面更加细化。从涉及“义务教育”的条目数量和内容上看，原《实施条例》共4个条目涉及“义务教育”，主要集中在民办学校的设立和组织与活动方面。而《实施条例（修订）》涉及“义务教育”的条目则多达14条，其中85%为新增内容。对于民办学校的设立、学校的组织与活动、学校的资产与财务管理等诸多方面，《实施条例（修订）》都提出了明确规定。

　　《实施条例（修订）》对规范民办义务教育提出更加具体和明确的要求，既是为了更好落实新修订的《民办教育促进法》，确保民办义务教育的健康有序发展；也是为了更好落实《义务教育法》要求，进一步加强政府依法举办义务教育的主体责任。值得关注的是，《实施条例（修订）》对近年来民办义务教育出现的“公参民”问题、违规跨区域招生问题、民办义务教育利用VIE架构（协议控制）赴境外上市问题等作出了正面回应，也为进一步加强规范提供了法律依据。

　　第一，关于民办义务教育学校设立的新规定。《实施条例（修订）》对不得举办民办义务教育学校的主体进一步加以明确，对外商投资企业、公办学校、地方政府、国有企业等主体作出了限制性规定。第五条要求“在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校”，这一规定与《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》中的“25. 禁止投资义务教育机构”要求一致。

　　第七条要求“实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校，也不得转为民办学校”，第八条要求“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”，第十五条要求“地方人民政府及其有关部门应当依法履行实施义务教育的职责。设立实施义务教育的民办学校，应当符合当地义务教育发展规划。”这三条新规是针对近年来义务教育“公参民”学校损害义务教育公益性和公平性问题而提出的。由于历史原因，我国义务教育阶段有一些公办学校举办或参与举办了民办学校，这些“公参民”学校在学校名称中打着公办学校的招牌，有的与公办学校场地不分，有的长期占用公办学校教师编制，但却按照民办学校灵活自由的体制进行提前招生、“掐尖”招生，并收取高额学费。近年来义务教育“公参民”学校呈现出一些新形式，即由地方政府利用国有企业、国有融资平台等公共资源举办或参与举办民办义务教育学校的现象，这些利用公共资源举办的民办义务教育学校具有地方政府扶持的教师编制、名校资源等特殊优势，同时又可以通过民办学校进行生源选拔和收取学费。事实上，这些“公参民”学校在一定程度上推卸了地方政府举办义务教育的法定职责，而把教育成本转嫁到了老百姓身上，损害了义务教育的公益性和公平性。因此，《实施条例（修订）》为保障义务教育的公益性和公平性，保障地方政府履行实施义务教育的职责，要求公办学校、国有企业等公共资源均不得举办民办义务教育学校，并且要求设立义务教育民办学校时，还要符合当地义务教育发展规划，即要以地方政府提供为主，民办义务教育作为补充。

　　第二，关于民办义务教育学校组织与活动的新规定。《实施条例（修订）》专门对民办义务教育学校决策机构的组成人员、开展的课程和使用的教材、招生范围和招生方式作出规定。新增第二十六条要求“实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的组成人员应当具有中华人民共和国国籍，且应当有审批机关委派的代表。”第二十九条要求“实施普通高中教育、义务教育的民办学校可以基于国家课程标准自主开设有特色的课程，实施教育教学创新，自主设置的课程应当报主管教育行政部门备案”，并新增了“实施义务教育的民办学校不得使用境外教材”的要求。

　　对于民办义务教育学校的招生要求，2018年《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》明确提出“公民同招”，此次《实施条例（修订）》将“公民同招”以法律的形式确定下来，成为民办义务教育学校必须遵守的法律要求。第三十一条新增“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的标准和方式，与公办学校同期招生。实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理……实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试或者测试。”原来一些民办义务教育学校跨区域招生、不规范招生带来的各种乱象，与民办学校审批机关监管能力不匹配直接相关。“应当在审批机关管辖的区域内招生”，体现了权利与监管职能相适应原则，也符合义务教育“县级人民政府为主管理”的要求。这一规定充分显示了国家在坚持公办民办教育一视同仁、平等竞争方面的决心。

　　第三，关于保障民办义务教育学校“非营利”属性的新规定。《实施条例（修订）》第十三条规定“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校”；第四十五条规定“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。”《民办教育促进法》第十九条规定“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。”可以看到，实施义务教育的民办学校必须是非营利性学校，并不得分配利润与剩余资产。而通过协议控制在境外上市的民办义务教育学校通过一系列协议安排、关联交易将学校的办学收益转移到了境外上市主体，冲击了民办义务教育学校的“非营利”属性。因此，《实施条例（修订）》在保障民办义务教育学校的非营利属性方面，加以了严格限制。并在法律责任中规定，民办学校举办者及其实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员有“与实施义务教育的民办学校进行关联交易”行为的，“由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门依据职责分工责令限期改正，有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，1至5年内不得新成为民办学校举办者或其实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员；情节特别严重、社会影响恶劣的，永久不得新成为民办学校举办者或其实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

　　义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益事业。要坚持国家举办义务教育，以公办为主体、民办为补充，要坚持公办民办一视同仁、平等竞争。《实施条例（修订）》对民办义务教育的规范，正是体现了这样一种要求，也标志着我国民办义务教育将进入依法规范发展的新阶段。（教育部教育发展研究中心助理研究员、博士 孟久儿）