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筑牢非营利性民办学校公益办学“防护墙”

2021-05-21 来源:教育部

  新修订的《民办教育促进法实施条例》(简称“实施条例”)的颁布实施,标志着在国家层面形成了上位法律、国务院相关法规文件、部门配套政策细则相互衔接、相对完整的民办教育分类管理改革制度和实施体系。《民法典》有关营利性和非营利性法人的区分,为民办教育分类管理和登记注册确立了基本法律依据;《民办教育促进法》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》明确了在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税收减免等方面对非营利性民办学校给予支持,积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校。但是,长期以来,政府和社会等外部力量对民办学校的监管监督较为薄弱,尤其是对民办学校的资金和财务监管基本处于空白状态,民办学校由此滋生出了许多乱象,甚至出现了有些民办学校“以非营利之名行营利之实”的问题。新出台的《实施条例》力图从非营利性民办学校法人内部及外部实施全面而有效的规范和监督,确保非营利性民办学校的公益性。

  一、政府监管:关键在于强化对财务收支和财产的有效监管

  政府对非营利性民办学校的监管,有财务监管和业务监管两个方面。对“禁止分配”规定执行情况的监管,须以政府实现对非营利性民办学校财务资产状况的监管为前提,同时对非营利性民办学校的业务监管即教育过程及其质量的监管,在一定意义上也是作为政府财政资助、税收优惠、公益受赠等公共性资金或公益性资产使用效果的“表征”进行监管,政府监管是一种权威性、强制性、关键性监管。

  《实施条例》提出健全民办学校全程日常监管机制,包括对民办学校设立时的财务审核和行政审批,办学过程中的财务审计、年度检查和年度报告制度、民办学校信用档案及举办者、校长执业信用制度,办学水平和教育质量评估、督导督学制度等,特别是对非营利性民办学校的“禁止分配”执行情况作出特别规定,同时举办或者实际控制多所民办学校的,“不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质,直接或者间接取得办学收益。”“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校。”“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。其他民办学校与利益关联方进行交易的,应当遵循公开、公平、公允的原则,合理定价、规范决策,不得损害国家利益、学校利益和师生权益。民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管,并按年度对关联交易进行审查。”“非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来,应当使用在有关主管部门备案的账户。有关主管部门应当对该账户实施监督。”依据《民办教育促进法》《会计法》《刑法》等法律法规的相关规定,非营利性民办学校在财务管理上一旦触犯上述红线,地方政府相关职能部门和司法部门将会根据所犯财务问题的具体情况和情节轻重,要求非营利性民办学校及其相关责任人承担行政责任和刑事责任,将极大地约束非营利性民办学校通过关联交易向关联方转移利益的空间,也是政府监管“强制性”的具体表现。

  二、社会监管:核心在于落实信息公开制度和专业监管

  社会监管是非营利性法人运行制度的重要组成部分,是非营利性民办学校获得社会信任的重要途径。国外经验表明,规定非营利性组织常规性地向特定机关报告财产和财务收支及其他有关组织运行的基本信息,并接受社会公众、捐助者、受助或受服务对象、纳税人及大众传媒等审查和监督,是确保非营利性法人公益性的有效间接监管手段。长期以来,我国政府机构对民办学校财产和财务收支监管不到位,学校办学信息公开和披露制度不健全,导致利益相关者知情权不足和社会公众监督乏力。《实施条例》要求“审批机关应当及时公开民办学校举办者情况、办学条件等审批信息。”“教育行政部门及有关部门应当制定实施学前教育、学历教育民办学校的信息公示清单,监督民办学校定期向社会公开办学条件、教育质量等有关信息。”加大民办教育信息公开力度,要求对影响民办学校发展,关系师生和公众利益的重大财务信息,如收费标准和方式、经费投入使用、重大的关联交易、学校资产状况等及时进行公布,在技术手段上通过建立信息公开系统和信息公开平台或在政府部门规定的媒体上公布,是强化社会监督效力的有效方式。

  鉴于教育行业的专业属性和教育质量的难以立约性,对非营利性民办学校的监管,应该更多采用基于标准和规则的专业监管方式,即对非营利性民办学校提供的教育服务质量的监测、评估,需要广泛使用对教育质量进行事实和价值判断的“技术标准”,这种技术标准具有将法律规范予以解释并加以具体化的功能,可以成为政府判断事实认定构成要件的基准。《实施条例》提出“教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当依据职责分工,定期组织或者委托第三方机构对民办学校的办学水平和教育质量进行评估,评估结果应当向社会公开。”“有关部门应当支持和鼓励民办学校依法建立行业组织,研究制定相应的质量标准,建立认证体系,制定推广反映行业规律和特色要求的合同示范文本。”行业组织或第三方机构实施监管中通过对于专业技术的充分运用,可以弥补“强制性”的政府监管对非营利性民办学校自主办学可能产生的不利影响。

  三、内部监督:重点在于完善民办学校法人财产权和治理结构

  民办学校与政府的关系相对独立,政府主要对民办学校进行外部监督,即从宏观意义上来指导学校的运作和发展,而学校内部监督扮演着重要的角色。为解决我国民办教育发展中长期存在的私有化、私营化和家族化问题,《实施条例》进一步在落实民办学校法人财产权、完善内部法人治理结构和健全组织运行机制方面作出实质性规范和约束性规定。“国家鼓励以捐资、设立基金会等方式依法举办民办学校。”“举办民办学校,应当按时、足额履行出资义务。民办学校存续期间,举办者不得抽逃出资,不得挪用办学经费。”“民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成。鼓励民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构吸收社会公众代表,根据需要设立独立理事或者董事。”“监督机构依据国家有关规定和学校章程对学校办学行为进行监督。监督机构负责人或者监事应当列席学校决策机构会议。”“理事会、董事会或者其他形式决策机构成员及其近亲属不得兼任、担任监督机构成员或者监事。”这就是说,《实施条例》力图建立完善民办学校董事会、理事会的制衡机构或机制,并确保董事会、理事会和监事会的开放性,从校内方面保证办学的公益性。非营利性民办学校具有非营利性法人资格,更需健全和强化不为私人谋利的组织治理结构与运行机制。

  针对规范营利性民办学校办学行为,教育部、人力资源社会保障部、工商总局已出台《营利性民办学校监督管理实施细则》。为规范非营利民办学校办学行为,教育部办公厅印发的《民办教育工作部际联席会议2019年工作要点》曾提出,“研究制定非营利性民办学校监督管理、非营利性民办高校财务监管和民办高校内部治理等方面的具体办法。”《实施条例》的颁布实施,为加快制定出台非营利性民办学校监督管理实施细则提供了重要契机和法规依据。(教育部教育发展研究中心专题研究部主任、研究员 王建)

(责任编辑:曹建)

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