势之所趋，民心所向

北京师范大学教授 刘焱

　　2010年，国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》，迄今我们记忆犹新；时隔仅仅八年，党中央和国务院又联合印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》），表明党中央和国务院对于学前教育的高度重视。办好学前教育、实现幼有所育，是党的十九大作出的重大决策部署，是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程，关系亿万儿童健康成长，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业未来。

　　学前教育是终身学习的开端，是现代社会幼儿应当拥有的权利。学前教育的普及率是评估一个国家或政府是否努力满足社会对于学前教育需求的最直接的指标。2000 年，UNESCO 等世界组织召开了达喀尔世界教育论坛，发布了《达喀尔行动纲领》，确立了 EFA 的六项全民教育目标，提出到2015年各国的学前三年教育毛入园率应达到80%。《意见》提出到2020年全国学前三年毛入园率达到85%；到2035年，全面普及学前三年教育。《意见》提出的普及学前教育“两步走”的发展目标，既符合当今学前教育发展的世界大势，也符合我国学前教育发展的实际情况。2017年我国学前教育三年毛入园率已经达到79.6%。到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，是并不困难就可以实现的目标。到2035年，全面普及学前三年教育，与2035年我国基本实现社会主义现代化的目标是相一致的。让每个适龄幼儿，不分城乡，都能接受更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育，反映了人民群众对幼有所育的美好期盼。

　　建设和完善普惠性学前教育公共服务体系，是2010年以来我国学前教育发展的基本方向和着力点。普惠性学前教育公共服务体系的建设，核心问题是满足人民群众对于普惠性学前教育公共服务的需要。要满足人民群众对于普惠性学前教育公共服务的需要，必须进行供给侧改革，扩资源，调结构，提质量，改变当前普惠性学前教育公共服务资源短缺、供给结构失调、质量不高的现状。《意见》要求大力发展公办园，鼓励支持企事业单位办园，积极扶持民办园提供普惠性服务，坚决扭转高收费民办园占比偏高的局面。小区配套幼儿园是普惠性学前教育的重要资源，是让幼儿在家门口有园上、上好园的基本途径。《意见》对小区配套幼儿园的建设、使用和管理办法，提出了明确的规范，要求由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。

　　值得注意的是，《意见》用适龄幼儿普惠性学前教育的覆盖率作为普惠性学前教育公共服务体系建设的绩效指标，即到2020年，80%的适龄幼儿在普惠性幼儿园就读。其中，公办园在园幼儿占比达到50%。较之于以前常用的“园所数和园所占比”，这种覆盖率指标更为关注的是数字背后的“人”，关注的是人民群众对于普惠性学前教育公共服务的需要。

　　普惠性学前教育公共服务体系的建设，关键在于建立一系列与普惠性学前教育公共服务相适应的配套制度。《意见》对学前教育的制度保障、经费投入、结构调整、资源扩展、队伍建设、组织管理等进行了全方位的考虑和安排，涉及到普惠性学前教育公共服务的保障制度、投入制度、非营利制度、供给制度、成本分担制度、监管制度等，为我国普惠性学前教育公共服务体系的建设奠定了良好的政策与制度基础。

　　“非营利”是普惠性学前教育公共服务的基本特征。要建设普惠性学前教育公共服务体系，必须要有非营利的制度设计。当前，各地普遍存在政府对普惠性民办幼儿园扶持不力问题，财政性学前教育经费主要还是投向公办幼儿园，对普惠性民办幼儿园的投入非常有限。政府“不作为”背后的主要原因是“不敢作为”：担心公共财政投入转变为进入私人腰包的利润。普惠性民办园必须以“非营利”为前提。只有在“非营利”的前提下，公共财政经费才可能“放心大胆”“理直气壮”地进入到普惠性民办幼儿园，普惠性民办幼儿园才能获得较好地发展。近年来，在以私立学前教育机构为主的国家和地区，政府加大了对私立学前教育机构、主要是非营利私立学前教育机构的资助力度，以解决学前教育供给不足的问题。例如，我国香港地区的幼稚园均属私营性质，分为非牟利幼稚园及私立幼稚园两类。从1982年起，香港政府一直向非牟利幼稚园发还租金、差饷及地租；通过各项计划为家长和幼稚园提供资助，但所有申请参与计划的幼稚园必须是提供本地课程的非牟利幼稚园。在多种资助政策的刺激下，香港非牟利幼稚园的数量不断增加。2016～17学年，香港非牟利幼稚园的比例已提升至80%。2016年11月我国“新民促法”的颁布，为普惠性学前教育公共服务体系的建设提供了重要的法治基础。《意见》要求2019年6月底前各省（自治区、直辖市）制定民办园分类管理实施办法，明确分类管理政策，有利于“新民促法”的落地实施。

　　幼儿园的安全、质量监管是当前社会关注的焦点问题。《意见》要求完善监管体系，对谁来管、怎么管均提出了切实有效的措施，包括加强源头监管，完善过程监管，实施动态监管等。《意见》提出的监管要求与措施，也是国际上常见的做法与经验。近年来，许多国家和地区开始重视对私立学前教育机构的管理，包括加强举办者的资格审查，把确保幼儿的安全与健康作为监管重点，建立信息公开制度，规定盈余比例等。例如，在我国香港地区凡接受政府资助的非营利幼稚园，必须在教育局网站上公开幼稚园运营的主要资料，包括校监及校长的姓名、教师人数、校长和教师的资历和薪酬情况、学生人数、学校设施和活动、课程资料、学费、主要开支范围的支出比例等，还必须清楚列明幼儿可自由选择参加的活动和项目及所涉的附加费用。我国澳门特区的非营利幼教机构必须在年度财务报告中说明其收入是如何运用于机构运行的，才能得到政府的津贴。

　　在过去30年左右的时间里，我国民办学前教育经历了令人瞩目的快速发展。民办幼儿园的大量出现，有效增加了学前教育服务供给，在很大程度上缓解了“入园难”的困境，为整个学前教育事业形成现有规模作出了重要贡献。然而，近年来民办学前教育已经成为资本疯狂逐利的战场。《意见》明确禁止民办园上市。禁令一出，导致涉及幼儿园的股票价格应声而跌。有人认为禁止民办园上市，就是在遏制民办园发展。民办园不等于上市幼儿园。《意见》限制的是“过度逐利”的部分民办幼儿园，遏制的是以“打包上市”、获取暴利为目的进入学前教育领域的“热钱”。这是对整个学前教育行业作出的方向性调整和规范，有利于民办学前教育的健康发展。营利性民办园可以满足家长的不同选择性需求。理性看待教育本质，回归教育原点，以质量求生存，以诚信求发展，坚持依法办学，是新政之下民办学前教育的发展路径。《意见》也要求加盟、连锁的营利性幼儿园原则上应取得省级示范园资质。这一点对于确保营利性民办园提供质价相符的学前教育服务具有积极意义。

　　《意见》精准分析和把握十八大以来我国学前教育事业取得的成就和存在的问题，牢牢把握学前教育的正确发展方向，抓住了我国学前教育发展的痛点和难点，提出的治理措施明确有力，能够确保学前教育健康发展的方向。

　　要在短短的三年中基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系，必须要有坚强有力的领导和全面系统的制度安排。强化国家提供和举办学前教育的主导主体责任，积极引导市场，支持社会参与办学，推动学前教育发展，是当前学前教育发展的国际趋势。《意见》提出发展学前教育必须坚持四项基本原则，即“坚持党的领导”、“坚持政府主导”、“坚持改革创新”、“坚持规范管理”，这是符合我国国情的发展学前教育的大政方针。只有坚持党的领导，加强党对学前教育工作的领导，才能确保党的教育方针在学前教育领域深入贯彻，确保立德树人根本任务落实到位，确保学前教育始终沿着正确方向发展；只有坚持政府主导，落实各级政府在学前教育规划、投入、教师队伍建设、监管等方面的责任，完善各有关部门分工负责、齐抓共管的工作机制，才能牢牢把握公益普惠的基本方向；只有坚持改革创新，突出问题导向，才能破解制约学前教育发展的各种体制机制障碍；只有坚持规范管理，完善学前教育法律法规，依法依规办园治园，才能确保幼儿健康快乐成长。

　　我们相信，在《意见》精神的指导和引领下，我国学前教育必将迎来更为光辉灿烂的明天！