农村学校布局调整的下一步：重心转移

　　进入新世纪以来，随着我国农村学龄人口持续减少、城镇化进程快速推进、农村人口流动日益频繁，农村学校普遍面临着生源危机，对农村学校进行布局调整势在必行。为了科学实施农村学校布局调整，国家及时出台了一系列科学稳妥的政策，有效引导了全国各地的农村学校布局调整改革，从总体上看，这项改革优化了资源配置、改善了办学条件、扩大了教育效益，有利于开足开齐了课程，提高了教育质量。对此我们应当给予客观公正的评价。但是，我们同时看到，在一些地方，农村学校布局调整也引发了学生上学距离变远、城镇学校规模和班级规模加大、部分学生上学成本增加、学生寄宿低龄化、学生上学和住校的不安全因素增多等诸多问题，对于这些在改革过程中出现的问题，我们必须以改革的态度加以对待。我认为，以“撤点并校”为重心的农村学校布局调整已经基本结束，下一步应当把战略重心转移到“后续建设”上，即以促进教育均衡、提高教育质量为重点，以适度小规模学校和小班化教学为方向，以方便就近入学、安全健康成长为底线，全面推进农村学校布局调整改革的深化。

　　一、新撤并的学校要审慎，要强化程序公正

　　虽然大规模的撤点并校已经基本结束，但中国的情况千差万别，各地的布局调整进度有快有慢，所以我们还是要本着实事求是、以人为本、方便入学、提高质量、促进公平的大原则来对待布局调整，对于确有必要进行布局调整的农村地区，应科学审慎、因地制宜地进行。如何做到科学审慎呢？我认为根本办法就是强化程序公正，确保撤点并校决策的民主化与科学化。所谓“撤点并校决策的程序公正”就是在学校撤并问题上事先要有一套程序性的制度安排，确保信息公开、多方参与、过程民主、决策科学。要做到农村学校布局调整的程序公正，首先，利益主体要参与决策过程。“参与”不同于“参加”或“到场”，它是行为主体有目的的、自主自愿参加的，且通过努力试图或能够影响某种结果的行为。为了确保实质性参与，县级人民政府及其有关部门要建立听证和公示制度，让利益相关主体（如学生家长和村民自治组织、乡镇政府等）有机会充分表达自己的主张、焦虑、意见和建议，在各方意见不一致或大多数学生家长反对的情况下，应当暂缓调整，不可强行撤并学校。其次，学校撤并决策过程要理性化。即决策程序要建立在完整的事实、充分的证据、合理的论证基础之上。合理的决策程序包括三大环节：（1）对事实、数据、意见等信息的全面收集与整理；（2）对事实数据的分析、对决策方案的讨论、对不同意见的评议、对教育政策的解读等；（3）对决定理由的说明。由于教育行政部门和村民之间存在着明显的权力不对称，如果没有权力约束机制，很容易导致行政自由裁量权的滥用。实现权力制衡，除了公民参与之外，还要以权力制约权力，在横向上，教育行政部门提出的撤点并校计划要由县级人民政府审核、县人大讨论；在纵向上，学校撤并方案要逐级上报，最终由省级教育行政部门审批。

　　二、不撤并的学校要发展，要提高教育质量

　　目前，我国没有实施撤并的农村学校大多是边远山区的小学或教学点。这些地区一般人口稀少，居住分散，交通不便，“两基”达标基础十分不稳固，如果一味撤并学校，就会扩大农村学校的服务半径、增加农村儿童的上学距离，极易诱发新的辍学。在新的历史阶段，我们的战略重心应转向对边远地区没有撤并学校的发展上，突破“只有实行集中办学才能优化资源配置和提高教育质量”、人为地把“有学上”和“上好学”对立起来的错误思维方式。正是这种错误的思维方式，使一些地区虽然表面上保留村小和教学点，但却不给予积极的投入和建设，而是把学校建设的重点放在了乡镇以上学校，资源向这些学校倾斜，结果导致村小和教学点破败不堪，教育教学质量低下，严重影响了村民对村小和教学点的信心，甚至走上了被迫择校的高成本求学之路。村小和教学点建设是民心工程，不仅应该建设，而且应该加强教学点复式教学和村小小班化教学模式的探索与研究。为此，我建议：（1）建立学区中心校总法人制度，实行村小和教学点教师“中心校管、统一使用”的政策；（2）实施村小和教学点教师的定向培养，实行教学点教师和偏远村小教师特殊岗位津贴制度和专项培训制度，鼓励优秀教师到村小和教学点进行合同化任教，提高他们实施小班化教学和复试教学的能力；（3）加强教学点和村小网络平台和远程信息平台建设，促进优质教育资源共享。

　　三、已撤并的学校要核查，要完善配套建设

　　农村学校布局调整是一项系统工程，绝不是撤并学校那么简单，它涉及被撤并学校学生与教师的重新分配、接收校的接纳能力与师生认同、被撤并校资产的处置与使用、学生上学交通工具的配置与安排、学生食宿问题的解决，等等。国家在2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中就明确提出“学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。”但是在实践中，受经费不足、认识不到位、考虑不周等主客观因素的影响，一些地区在撤并学校过程中相关配套建设没有完全跟上，出现了部分闲置校舍没有有效利用、城镇学校大班额和超大班额、食宿条件不达标、交通工具不配套、校车管理不规范、司机不合格、农民子女上学成本增加等问题。所以，今后较长一个时期的战略重点应该转移到后续建设上。为此，我建议：（1）各地要对农村学校布局调整后的总体情况进行调查评估，对布局调整后的后续工程进行规划设计，并提出预算方案，以省级统筹、中央补助、项目管理的方式，逐一加以解决。（2）全面总结各地在实践中探索的被撤并学校资产处置与管理、农村寄宿制学校建设与管理、农村校车建设与管理、大班额控制与小班化教学、农民因布局调整新增负担的补助等方面的成功经验，鼓励各地探索创新解决因布局调整出现的新问题的新办法，对于解决问题比较好的地区，中央和省级政府要给予一定的奖励。（3）建立地方政府一把手负全责的问责机制，通过农村学校布局调整的后期建设工作，推进各地由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。农村学校布局调整是一项民生工程和社会建设工程，也是一项民心工程和社会稳定工程。保障农村儿童接受义务教育的合法权益，维护农民的教育利益，是最大的社会正义，它不仅有助于推进当下公平，还有助于促进代际公平，更有助于累积国家人力资本和提升国际竞争力。因此，一定要把这件好事做好。（作者单位：东北师范大学农村教育研究所所长、教授、博士生导师 邬志辉）