切实落实党政领导第一责任 为“两基”攻坚提供坚强保障

新疆生产建设兵团

2007年9月

　　新疆生产建设兵团（以下简称兵团）"两基"攻坚始于2003年。当年召开的兵团团场教育工作会议和颁发的《兵团关于进一步加强团场教育工作的决定》明确指出："没有实现'两基'的团场，要集中力量打好'两基'攻坚战。到2005年，团场普及九年义务教育人口覆盖率达到100%，青壮年文盲率降到2%以下，大力提高女童和残疾儿童少年的义务教育普及水平。"2004年2月，国务院召开西部地区"两基"攻坚工作会议以后，兵团正式开始实施"两基"攻坚计划。2005年上半年，兵团38个攻坚团场全部达到了国家兵团规定的验收标准；2005年底，兵团"两基"工作整体上通过国家的审查认定，实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的目标，成为全国第十三个实现这一目标的省级单位和国家实施西部地区"两基"攻坚计划以来第一个实现这一目标的省级单位。

　　兵团在西部地区率先实现"两基"目标来之不易。兵团的"两基"攻坚有着许多特殊的困难：第一，截至2002年底，兵团尚未实现"两基"的38个团场中，有国家级和兵团级贫困团场25个，占未实现"两基"团场总数的66%；有边境团场17个，占未实现"两基"团场的45%。这些团场经济社会发展滞后，教育投入严重不足，教育基础薄弱。第二，攻坚团场职工群众贫困面大，贫困程度深，适龄儿童少年就学面临困难，普及义务教育任务艰巨。攻坚团场职均收入约为全国平均水平的50%左右。第三，攻坚团场中，少数民族聚居的团场占多数，普及少数民族义务教育成为攻坚的难点。一些习俗在一定程度上影响了家长送子女上学的积极性。"双语"教师不足，不能满足教学需要。第四，攻坚团场大多地处边境、荒漠边缘和高山、高原、高寒地区，地广人稀，居住分散、交通不便，80%左右的初中学生、50%左右的小学学生需要寄宿。第五，适应经济社会发展和水土综合开发的需要，团场大量引进新职工致使适龄儿童少年数量增长。"九五"以来，兵团已累计新增适龄儿童少年19万余人；中小学面临极大的就学需求压力。

　　面对如此多的困难，兵团没有退缩。兵团历来有着组织化程度高、能集中力量办大事的优势。兵团的各项工作千难万难，只要各级党政领导高度重视，只要凝结成各级党政领导的统一意志，就能演化为强大的力量，就没有克服不了的困难。只要我们将"两基"定位为党政行为和"一把手"工程，坚决落实好各级党政的领导责任，为"两基"工作提供强有力的组织保障、投入保障、制度保障，就能够号召和动员全社会的力量，形成"两基"攻坚的合力，夺取"两基"攻坚的最后胜利。时任兵团司令员的张庆黎同志为兵团"两基"攻坚定下了高昂的基调：必须做到"全国一流，西部第一"！

　　回顾兵团"两基"攻坚的历程，强化"两基"攻坚的党政行为意识，落实党政领导第一责任，是兵团实现"两基"攻坚目标的关键因素之一。在这一方面，我们主要抓了以下工作：

　　一、提高认识，统一思想

　　认识决定行动。兵团自1995年实施"两基"以来，通过广泛深入的宣传教育，各级党政对"两基"工作的认识不断提高。当时对于最后38个团场的"两基"攻坚，不少同志在认识仍然存在一定程度的犹豫和思想认识上的反复。一些同志存在畏难情绪，认为"两基"攻坚难度大、任务重、时间紧；一些同志存在松懈情绪，认为兵团"两基"团场人口覆盖率达到85%左右，已经是很大的成绩，没有必要非得争取"西部第一"；还有一些同志则存在"等、靠、要"的思想，认为兵团"两基"攻坚应当放缓进度，以便争取国家更多、更大的支持。为了解决思想认识问题，在先后召开的兵团教育工作会议、基础教育工作会议、基础教育管理体制工作会议、团场教育工作会议、"两基"攻坚工作会议、"两基"工作电视电话会议上，兵团领导反复强调"两基"工作的重要意义和对兵团经济社会发展的重要作用。兵团党委书记、政委聂卫国同志要求兵团各级党政及有关部门的领导同志，要从实践"三个代表"重要思想、坚持执政为民的高度，要从树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，要从兵团加快推进工业化、城镇化和农业产业化的高度来认识"两基"工作，把思想统一到兵团党委、兵团的部署上来。不仅要把"两基"工作作为团场教育工作重中之重，而且要作为各级党政必须完成的一项重要任务：不仅教育系统要抓"两基"，更重要的是各级党政要抓"两基"；不仅攻坚团场要攻坚，兵团各有关部门和所有师、团都要支持攻坚；不仅要全力抓好"两基"攻坚，也要下大气力抓好"两基"巩固提高工作；不仅要做好迎接国家审查认定的各项工作，更重要的是要建立长效机制和保障制度，促进团场教育健康、持续发展。

　　各师、团党委认真传达学习兵团会议精神，进一步提高了师、团党委一班人对"两基"攻坚的认识。一些师、团还广泛利用广播、电视、板报、标语等宣传媒体，深入宣传兵团"两基"攻坚的重要意义、目标、任务和主要工作措施，在更大的范围内统一了思想。在这样浓厚的氛围下，糊涂认识得以澄清，消极、松懈情绪得以克服。各级党政在正确思想的指导下，将"两基"攻坚列入了重要议事日程，纳入了经济社会发展整体规划之中，摆在了重中之重的地位；兵、师、团建立的"两基"攻坚行政首长负责制和"一把手"问责制，成为对提高认识的最好铨释。兵、师领导下基层必到攻坚现场检查指导。兵团主管教育工作的副司令员阿勒布斯拜？拉合木同志的足迹几乎遍及了所有攻坚团场的学校。在他的表率作用下，各级领导同志扑下身子抓"两基"，师、团主动为学校办实事、办好事蔚为风气。《国家教育督导团关于对新疆生产建设兵团"两基"督导检查意见》中关于"兵团各级领导结合兵团的特殊使命和自身发展需要，把兵团教育作为屯垦戍边、稳定队伍、强本固基、振兴兵团的大事来抓，切实把"两基"摆在了重中之重的地位，层层建立责任制，认真履行教育职责"的描述，是对兵团各级党政有关"两基"认识的高度概括。

　　二、健全组织机构，强化统筹协调

　　兵团"两基"攻坚是一项系统工程，牵涉到诸多工作部门和工作方面，必须加强领导和协调。为此，兵团在攻坚之初，即在原有"两基"工作领导小组的基础上，进一步调整和充实力量，成立了由主管副司令员任组长、有关部门主要负责同志组成的兵团"两基"攻坚领导小组。领导小组在兵团的统一领导下，主要负责组织协调兵团"两基"攻坚工作：一是审核和组织实施《兵团"两基"攻坚实施规划》，统一研究解决《规划》实施中的重大问题；二是审核和组织实施《兵团团场寄宿制学校建设工程实施方案》，统一研究"工程"实施中的重大问题；三是负责兵团团场寄宿制学校建设工程与第二期国家贫困地区义务教育工程、中小学危房改造工程、团场中小学现代远程教育工程的衔接工作；四是负责对《规划》和各项攻坚工作的检查与督导；五是负责向国家和兵团报告《规划》和各项攻坚工程的实施情况。各师及攻坚团场也成立了相应的组织机构。兵、师、团三级领导小组多次召开会议研究工作、制订措施、解决问题；各级领导小组成员经常深入攻坚第一线检查指导工作，发挥了坚强的领导作用。

　　在各级领导小组的统一领导下，兵团各级领导小组成员单位都把"两基"攻坚、发展义务教育事业作为义不容辞的责任，与教育部门密切配合、协同作战，充分发挥了在"两基"攻坚中的职能作用，形成了分工合作、齐抓共管的工作机制，共同保障了兵团"两基"攻坚任务的顺利完成。

　　--各级教育部门切实将"两基"攻坚作为头等大事，摆在了重中之重地位，会同发展规划与财务部门科学制定"两基"攻坚规划并认真组织实施，在组织领导、严格管理、加强教师队伍建设、提高教育质量和办学效益、强化监督检查等方面发挥了积极作用。

　　--各级发改部门切实将"两基"攻坚作为西部大开发的一项重要任务纳入国民经济和社会发展规划，摆在与基础设施建设和生态环境建设同等重要的位置，充分考虑"两基"攻坚的需要，优先安排攻坚项目，按照基本建设程序强化对规划、可研报告的审查，严格对工程项目的管理，确保了兵团攻坚规划及攻坚工程的顺利实施。

　　--各级财务部门充分发挥公共财务（政）的保障职能，多方筹措资金，加大对"两基"攻坚的投入，确保了教育经费的"三个增长"及攻坚工程配套资金的按时足额到位；与此同时，按照兵团的要求进一步加强了对专项资金的管理，提高了各类教育专项资金的使用效益。

　　--各级建设部门按照基本建设程序，认真担负起对攻坚工程的管理，严格各项工程初步设计的审查与批复，确保了工程的质量和进度。

　　--各级审计部门每年都将攻坚工程资金列入重点审计范围，对每个工程项目组织竣工审计并出具了规范的审计报告，规范了攻坚工程资金的使用与管理。

　　--各级科技、农业、劳动等部门也都能履行作为领导小组成员单位的职责，发挥了各自的职能作用；各级团委、妇联等在救助女童入学、扫盲以及组织大学生志愿者参与攻坚等方面，也做了大量积极有效的工作。

　　正是得益于这种在各级党政统一领导下、有关部门各司其职、密切配合、齐抓共管的工作机制，兵团才能在"两基"攻坚中形成"统筹"的强大力量，实现了"五个统筹"，即统筹调整学校布局、统筹安排教育经费和统一发放教师工资、统筹规划各项教育工程、统筹管理教师队伍、统筹协调和各级各类教育的发展。

　　三、深入调查研究，科学制定规划

　　规划是工作的蓝图。科学规划是做好任何一项工作的前提。制定科学的规划，是党政领导的一项重要职责。兵团高度重视"两基"攻坚的规划工作。兵团政委聂卫国明确要求，要抓住实施"两基"攻坚的良好机遇，根据团场经济社会发展的需要、未来人口变化和小城镇建设规划，按照科学规划、合理布局的原则，制定并进一步完善团场教育发展规划、中小学布局调整规划和校园建设规划。要保持规划的严肃性，严格按照批准的规划实施，凡未制定上述规划或不执行上述规划的学校，原则上不再安排建设项目。要将义务教育发展和学校建设纳入当地经济社会发展总体规划和小城镇建设规划之中统筹考虑并适当超前，特别是在制定小城镇建设规划时，一定要保证学校选址安静、方便、安全，要确保学校占地满足现有教育教学需要并留有足够的发展空间。要大力推进集中办学，撤并一批规模小、条件差、教学质量低的教学点或分校，建设好一批有一定规模、办学条件达标、师资力量强、教学质量高的寄宿制学校。要加快推进民汉（民民）合校（合班），形成"三个离不开"的民族团结、融合发展的浓厚育人氛围，全面提高义务教育质量。按照兵团要求，兵团领导小组办公室在制定规划之前，先后组织几个调研组深入南北疆攻坚团场了解情况、分析问题、寻找对策；在制定规划的过程中，又多次召开座谈会、部局协调会、兵团与各师之间的衔接会，充分听取和吸收各方面的意见，综合考虑基层的需求；领导小组对目标、任务、指施更是认真推敲、过细研究，努力使规划既符合兵团教育当前实际，又符合兵团教育长远发展的需要。对领导小组报批的规划，兵团召开了司令员专题办公会议，逐项审议，以确保万无一失。

　　为了提高团场寄宿制学校建设工程的效益，科学部署"工程"建设工作，兵团又专门召开会议，就"工程"规划做出了明确要求：一是针对一些师、团对学校布局调整规划不够重视、一些学校没有做好校园一次性建设规划的问题，兵团强调必须进一步完善中小学布局调整规划和中小学校园建设规划，"工程"建设规划必须以布局调整规划和校园建设规划为前提。二是针对同时实施几大攻坚工程的实际，兵团强调必须认真做好寄宿制学校建设工程与贫困地区义务教育工程、中小学危房改造工程、中小学现代远程教育工程的衔接工作，统筹安排好各类资金，优化配置教育资源，合理确定建设项目，将有限的基本建设投入用在确需建设的学校和项目上。三是针对一些师、团和学校一味重视校舍等硬件设施建设的倾向，兵团强调必须高度重视项目学校建设的综合功能，不仅要搞好校舍建设，还要重视图书资料、教学仪器设备和远程教育设施的配备，使项目学校的校舍、设备设施、图书资料、教师和管理人员队伍都达到较高水平，充分发挥"工程"建设的综合效益。

　　由于重视了规划工作，才使得兵团"两基"攻坚和各项攻坚工程得以顺利实施；也才使得"两基"没有成为短期行为，而是为兵团义务教育的可持续发展奠定了良好的基础。

　　四、建章立制，确保规范

　　制度是管理的基础。建立一整套行之有效的管理制度，是规范工作程序和内容的必然要求。兵团在推进"两基"攻坚，特别是在攻坚工程建设的过程中，高度重视制度建设，建立了一整套行之有效的规章制度，为攻坚任务的顺利完成提供了制度保障。

　　--督导评估制度。严格督导、评估与验收，是"两基"工作的重要环节，必须依靠完善的制度来规范程序、坚持标准、落实责任。一是建立了自查自评制度，要求各被验团场将60项验收指标进行分解，由组长、组员签字，责任到人进行自查自评，写出自查自评报告。二是建立了申报推荐责任制度，要求各师组织有关职能部门组成评估验收团，对被验收团场进行预检，预检结果由各项目负责人签字负责。预检合格的团场，由师主管领导签字并加盖师行政公章后，方可向兵团推荐验收。三是建立了质询承诺制度，要求兵团"两基"评估验收团对被验团场正式开始评估验收前，对团场党政领导就材料的真实性、准确性提出质询。必须在团场党政领导承诺材料真实、准确，在《质询承诺书》上签字盖章并由所在师教育局复查认可后，方能正式开始评估验收工作。四是建立了评估验收责任制度，要求评估验收人员必须对每一项指标进行检查、审核，填写原始记录登记、指标完成情况登记，提出评估验收意见并签字负责。五是建立了审核、上报材料责任制度，对向国家上报的团场材料实行责任人负责制，要求责任人逐项指标进行审核、校对，绝不容许出现任何错、漏。

　　--攻坚工程建设与管理制度建设。攻坚工程建设是"两基"攻坚的重要内容，也是"两基"的重要支持。加强攻坚工程建设与管理，显得尤为重要。为此，兵团在根据国家的要求对"工程"实行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理的基础上，结合兵团实际，按照基本建设程序制定了一系列规章制度，以确保"工程"质量与进度。一是土建项目管理制度，对兵、师、团及项目学校的管理机构的职责，对土建项目的立项与可行性研究等前期工作，对选址、初步设计、勘察和设计，对招投标及签订与履行合同，对监理、施工进度和质量，对竣工验收和交付使用等工作环节和内容都做出了明确而具体的规定。二是工程专项资金管理制度，明确了对工程资金实行项目管理，专款专用；规定了资金的使用范围、用途；要求将工程资金纳入各级财务预算管理，实行专账核算；强调资金拨付实行会签制，按照合同规定的价款及工程进度按时足额拨付，并具体规定了拨付程序；对专项资金的监督检查以及审计等都提出了明确的要求。三是工程设备招标与采购管理制度，明确规定了招标与采购范围、内容，设备配备目标，各级的管理职责，采购方式，采购设备的到货、中转、商检、索赔、安装、调试、培训、验收及验收后的造册登记、建立明细账、办理财产移交手续等。四是工程评估验收制度，对工程实施的各个环节、各项工作内容都制定了详细的评估验收标准，包括"组织领导"、"工程规划"、"土建项目的实施"、"资金管理"、"项目管理"、"保障机制"、"宣传工作"、"预期效益"等。

　　--对口帮扶团场教育制度。兵团机关各部门分别与38个攻坚团场建立了对口帮扶关系，从财力、物力、人力等方面落实帮扶措施；兵团教育局进一步明确每个处室联系若干个攻坚团场，帮助攻坚工作；师、团党政机关广泛开展了"一帮一"的扶贫助学工作。

　　此外，兵团还制定了一系列有关监督检查、简报、宣传、档案管理等方面的规章制度。这些制度具体而明确，具有很强的操作性和指导性，既可以作为工作的要求，又可以作为检查指导的依据和标准，在兵团"两基"攻坚及攻坚工程实施过程中发挥了重要作用。

　　五、加大教育投入，保障攻坚需要

　　教育投入是党政领导最重要的责任之一。由于兵团体制的特殊性，自身没有财政收入，因此，在"两基"攻坚中能否确保并进一步加大对义务教育的投入，成为检验各级党政责任是否得以落实的重要标准之一。

　　为此，兵团首先明确了各级行政对义务教育投入的责任。针对国家对兵团实行的综合财力补助加地方专项的预算管理体制和兵团内部实行的兵、师、团三级预算管理体制，兵团早在2001年基础教育管理体制改革时，就对兵、师、团三级的义务教育投入责任进行了分解；2003年又根据全国农村教育工作会议精神，进一步明确了各级投入的责任：兵团在保证教育资金"三个增长"，统筹"两基"攻坚各项工程及经费投入，建立义务教育投入保障机制及中小学校舍维修、改造机制，保障团场中小学统一发放工资所需资金，安排资金用于团场中小学保安全、保运转等方面负主要责任。各师负有对各项义务教育经费的安排使用，增强财力特别困难团场对义务教育经费保障能力，安排专项资金资助家庭经济困难学生入学等方面的责任。团场按照兵团制定的公用经费标准及时足额拨付中小学公用经费，保证中小学正常运转；按要求及时消除中小学危房，保证工程配套资金，安排好"两基"攻坚必要经费，确保学校校舍安全；负责所属义务教育阶段家庭经济困难寄宿学生的生活补助。

　　难能可贵的是，在没有财政、自有财力十分困难的情况下，兵、师、团三级均按照国家和兵团党委的要求落实了对义务教育投入的责任。一是保证了工资资金。从2002年8月起，兵团就将团场中小学教职工工资经费列入兵团本级年度财务预算，全面实现了中小学教职工工资统一发放，从根本上解决了长期存在的拖欠团场中小学教职工工资问题。二是保证了维护学校安全的资金。2003年，兵团在全面排查中小学危房后，自筹资金2.8亿元实施团场中小学危房改造工程；2005年兵团又自筹资金2000万元为50多所寄宿制学校配备了接送学生专用车辆，确保了中小学校舍及交通的安全。三是保证了维持学校正常运转的资金。兵、师、团三级按照兵团制定的中小学生均公用经费标准对各自所属中小学及时足额拨付了公用经费；经兵、师两级财务部门审核确认财力特别困难团场中小学的公用经费，也由兵师两级给予了补助，确保了学校正常运转。四是兵、师、团三级均设立了专项资金用于对家庭经济困难学生的资助。兵团关于对寄宿的家庭经济困难学生给予每天不少于1元的生活补助的要求在各师、团都得得到了很好的落实。农三师多年来一直坚持资助家庭经济困难学生就学，除免除书本费和学杂费外，每月还给每名学生30-50元的寄宿生活补助。农八师设立了专项救助资金，制定了《特困家庭子女就学享受优惠政策的具体办法》，将贫困生资助工作做得深入细致。五是认真落实了"两免一补"政策。2004年，除了落实好国家向23万团场义务教育阶段家庭困难学生免费提供教科书政策外，兵、师、团三级还安排专项资金减免了6万余名小学生、2万余名初中生学杂费；2005年，兵团本级财务又安排1200万元用于免除23万团场义务教育阶段家庭经济困难学生杂费和地方课程教科书费。六是在正常组织开展中小学教师继续教育和各类培训的同时，兵团本级财务又自筹3780万元，实施少数民族中小学教师"双语"培训计划，计划用7年时间对现有少数民族中小学教师进行汉语和教学业务培训。七是兵、师、团三级均按要求落实了除团场寄宿制学校建设工程以外的其他攻坚工程的配套资金，确保了攻坚工程的顺利实施。据不完全统计，兵团共落实第二期贫困地区义务教育工程配套资金1亿元，团场中小学危房改造工程配套资金2.8亿元，团场中小学现代远程教育工程配套资金2788万元。八是一些师、团落实国家、自治区和兵团有关政策，不同程度减免了有关工程建设的行政收费；一些团场无偿划拨土地作为学校建设用地，甚至不惜动迁民房和办公场所。

　　六、严格管理，加强监督

　　兵团司令员华士飞同志在多次重要会议讲话中强调："要严格'两基'攻坚工程的管理与监督，凡是'两基'攻坚中出现的问题，要有案必查，有查必果，有果必处，有处必严。"兵团副司令员阿勒布斯拜？拉合木也一再要求，必须确保"两基"攻坚过得硬，攻坚工程成为阳光工程。兵团领导的严格要求显示了兵团对"两基"攻坚在管理、监督方面的决心。

　　严格的管理有赖于责任制的建立和落实。兵团对"两基"攻坚实行目标管理责任制和行政主要领导负责制，兵、师、团层层签订责任书，进一步明确了各级的责任。在"两基"攻坚过程中，对于每一项重要的工作，兵团与师、师与团、师与连队或学校也通过层层签订责任状，将各项具体职责落实到工作部门甚至个人。责任状不仅明确了各自的职责，而且对根据履行职责情况进行奖惩也做了明确的规定。兵团明确要求，必须把实施"两基"作为党政领导任期目标和政绩考核的重要内容；将控辍保学、扫盲和职工培训与连队"三个文明"建设和"小康连队"建设考核挂钩，实行"一票否决"。

　　对于"两基"攻坚工程，兵团将经常性的检查与专项检查相结合，建立起团场经常性自查、师定期巡查、兵团重点督查的监督检查机制。这种监督检查机制大大提高了针对性和实效性，最大限度地减少了工作的失误和漏洞。兵团各类攻坚工程没有发生一起质量、责任事故，大部分土建工程被评为优良工程；也没有发生截留、挤占、挪用工程资金现象；更没有发生由工程实施带来的腐败行为。

　　对"两基"实施的检查，兵团实行下达指令性整改意见的办法。这一办法主要针对工作不力的团场。据不完全统计，仅"两基"攻坚期间，兵团就下达限期整改的指令性意见40余份，督促团场补发了历年拖欠的团场教职工工资，解决了200余名教师转干、职称等问题，督促几十个团场因资金投入问题欲停建、缓建的近6万平方米校舍重新开工，取得了很好的效果。

　　兵团"两基"攻坚取得的成绩，得益于党中央、国务院的正确领导，得益于国家有关部委的大力支持，得益于兵团全体干部职工的共同努力，也得益于兵团各级党政第一责任的落实。在这场攻坚战中，兵团各级党政领导既是指挥员，又是战斗员，这就是兵团的优势所在，这也是兵团教育事业不断发展的关键所在。兵团的这种优势必将推动兵团教育取得更大的辉煌！