《教育规划纲要》学生资助中期评估有关情况

北京大学教育经济研究所副所长、教授 丁小浩

　　党和国家高度重视教育公平。2010年，党中央、国务院颁布《教育规划纲要》，明确提出“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体”。《纲要》就“健全国家资助政策体系”作出了全面部署，将“家庭经济困难学生资助”纳入重大教育改革发展项目，并提出“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的工作目标。到2015年，为全面总结过去五年落实《纲要》学生资助工作部署取得的进展与成效，梳理我国学生资助存在的困难与问题，为更好地推动落实《纲要》部署任务提出对策建议。受教育部委托，我们开展了学生资助专题评估。

　　评估课题组坚持全面、客观、科学的原则，采取文献研究、定性和定量分析、问卷调查、实地调研、召开座谈会等研究方法，收集了五年来中央及全国31个省（区、市）有关部门的学生资助相关文件、工作报告和调研报告等各种文献资料及大量资助统计数据，收集了调查问卷样本共十余万个（共计107035个），其中：地方学生资助管理机构样本117个、学校样本887个、学生样本90654个、家长样本15377个，从“政策体系建设”、“政策执行”、“政策实施效果”和“社会满意度”等四个维度展开评估。

　　评估结果表明《纲要》部署的学生资助任务得到全面落实，学生资助进展与成效十分明显，同时也面临一些困难与问题。具体如下：

　　一、落实《纲要》学生资助部署取得重大进展与成就

　　（一）关于政策体系建设

　　第一，《纲要》“健全国家资助政策体系”的工作部署基本完成。一是建立了学前教育和普通高中教育阶段资助制度，填补了这两个学段的资助政策“空白”；二是进一步完善了义务教育、中等职业教育、本专科生教育和研究生教育等阶段的资助政策措施，国家资助政策体系进一步健全。

　　第二，国家资助政策体系比较完善。我国现行资助政策体系涵盖了学前教育至研究生教育阶段，实现了教育阶段的全覆盖；涵盖了公办和民办学校，实现了不同性质学校的全覆盖；形成了政府为主导、学校和社会为补充的“三位一体”的资助格局；形成了普惠性资助、助困性资助、奖励性资助和补偿性资助有机结合的“多元混合”资助模式。

　　第三，国家资助政策体系体现了公平性。在确定资助比例方面，国家资助政策特别注重向农村地区、贫困地区、民族地区、特困群体和特殊专业倾斜，政策顶层设计彰显了《纲要》提出的“扶持弱势群体”的公平理念。在资源分配方面，充分考虑了地区经济发展水平、地方财力状况等因素，合理制定财政资金分担比例。

　　第四，我国学生资助政策体系在诸多方面实现了与国际接轨。政府重视学前教育，推行学前教育资助；义务教育阶段全面实现城乡学杂费全免，推行营养改善计划；高等教育实行成本分担机制，建立“多元混合”资助体系。同时，我国也探索出一些具有中国特色的资助模式，例如：奖优和助困相结合的国家励志奖学金、高校新生入学资助、绿色通道、生源地信用助学贷款等。

　　（二）关于政策执行

　　第一，建立了中央、省、市、县和校五级学生资助管理体系。省、市、县三级学生资助管理机构基本建立，资助工作队伍逐步壮大，通过广泛开展业务培训，资助工作队伍的业务能力逐步得到提高。

　　第二，建立了以财政资金为主、学校和社会资金为辅的资助经费保障体系。2010-2014年五年期间，各级财政共投入学生资助资金达到3950.6亿元（不包括义务教育免费教科书、营养膳食补助资金），占当期资助经费总额的71%。政府投入力度大幅提升，2009-2014年期间年均投入增长率达到12.63%。

　　第三，建立了政策宣传、精准资助、监督检查和绩效考评等机制。通过广泛宣传，资助政策知晓度达到90%。在精准资助方面，充分考虑了区域差异、校际差异等因素，资助政策执行过程和结果均体现公平公正理念。中央、省、市、县形成了由行政、审计、纪检、社会等四大主要监督渠道构成的监督检查机制并发挥了重要作用。中央与省两级的绩效考评机制进一步规范了学生资助工作。

　　第四，学生资助管理工作水平不断提升。信息系统、银行资助卡、支付宝、集中发放、教育券等各种信息技术、金融技术以及财政手段的引入，提高了学生资助工作效率与质量，也为加强资金监管提供了有力的技术支撑。

　　（三）关于政策实施效果

　　第一，资助学生规模大幅增长。2010年至2014年期间，全国累计资助学前教育、义务教育、中职教育、普通高中、高等教育等各教育阶段学生（幼儿）达4.1亿人次（不包括义务教育免费教科书、营养膳食补助），年均资助 8201.26万人次，较2009年增长25.8%。

　　第二，资助资金规模保持持续增长。2010-2014年期间，全国累计资助各教育阶段学生（幼儿）金额达5564.43亿元（不包括义务教育免费教科书、营养膳食补助），其中2014年资助金额达到1421.28亿元，较2009年增长了1倍，2009-2014年期间，年均增长率达到12.69%。

　　第三，国家资助政策社会效果明显。国家资助政策帮助数千万家庭经济困难学生顺利入学、完成学业，使得他们通过接受教育改变了个人和家庭命运；国家资助政策在巩固义务教育“普九”成果、增强中等职业教育吸引力等方面发挥了重要作用；国家资助政策有效引导大学生赴中西部地区基层就业，激励和帮助高校学生投身国防建设。

　　（四）关于社会满意度

　　社会对国家资助政策的总体满意度较高，接近90%。学校对国家资助政策的满意度超过95%。学生对国家资助政策的满意度接近91%。家长对国家资助政策的满意度约83%。从地区分析结果看，东部地区满意度总体上高于中西部地区；从教育阶段看，普通高中阶段的满意度相对较低。

　　二、学生资助仍面临一些困难与问题

　　第一，在完善法律法规方面，需要加快立法进度。当前，我国各有关部门组织开展学生资助工作的主要依据，是政府及其相关部门颁布的政策文件。尚未对学生资助进行立法。

　　第二，在政策体系建设方面，我国现行学生资助政策体系仍需进一步完善。学前教育阶段，个别地区落实力度需加强。高中教育阶段，普通高中资助方式比较单一，资助力度需加强，中职免学费需加快推进；高等教育阶段，个别省市尚未出台高校毕业生赴基层就业学费补偿和助学贷款代偿政策。

　　第三，在管理体制方面，中央和省级学生资助管理机构基本适应工作需要，地市和县区学生资助管理机构基本建立，但仍有约10%的市县未建立资助机构，特别是独立法人机构占比较小，个别地区尚未将各学段学生资助工作归口到学生资助管理机构统一管理。这些情况一定程度上影响了学生资助工作的质量与效率。

　　第四，在工作机制方面，对于如何精准认定家庭经济困难学生，需要加强研究；精准资助需要进一步推进；学生资助监督检查力度仍需加强。

　　第五，在管理手段方面，学生资助管理信息化建设步伐需要进一步加快，如何实现与其他部委和地方信息系统最大限度的资源共享，需要进一步加强顶层设计与研究。

　　三、对策与建议

　　为更好贯彻落实《纲要》部署任务，提高学生资助水平，进一步促进教育公平，基于本次评估，提出以下对策建议：

　　第一，加快学生资助立法。党的十八届四中全会对全面依法治国作出了战略部署，《教育规划纲要》也明确指出要“加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规”。国际经验也表明，成功的学生资助离不开完善的法律体系支撑。以法律形式规范学生资助工作，是落实四中全会“依法行政”精神的具体表现，有助于资助工作有法可依、有法必依、违法必究。

　　第二，进一步完善学生资助政策体系，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。在学前教育阶段，推动地方健全学前儿童资助政策，提高家庭经济困难儿童资助比例和资助标准。在中等职业教育阶段，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，将中等职业教育免学费范围扩大至所有学生。在普通高中教育阶段，建立免学费制度，率先对建档立卡的家庭经济困难学生免除学杂费。在高等教育阶段，督促有关省市区参照中央政策出台地方性赴基层就业学生贷款代偿和学费补偿政策。

　　第三，推动地方理顺学生资助管理体制。学生资助是一项长期的重要工作，管理体制和机构队伍建设直接影响到资助政策落实的质量与效率。建议中央有关部门出台规范性文件，督促省、市、县建立健全学生资助管理机构，配备专职管理人员，统筹管理学前教育至高等教育的学生资助业务。

　　第四，进一步健全学生资助工作机制。进一步完善学前教育资助经费保障机制，推动地方财政明确分担比例，明确中央奖补标准。进一步完善中央、省、市、县四级监督检查长效机制，加大审计和监察力度；探索建立第三方监管制度，通过社会专业机构加强对国家资助资金的监管。

　　第五，进一步推进学生资助信息化建设。尽快建成以学籍为基础的覆盖学前教育至研究生教育阶段的全国学生资助管理信息系统，切实提高学生资助的信息化管理水平。全国学生资助管理信息系统要实现与人口、低保、扶贫等部门信息系统的对接或信息共享，为各级各类学校确认学生身份、认定家庭经济困难学生提供技术支持，提高资助管理工作效率和学生资助的“精准度”。

　　第六，进一步加强学生资助理论研究。逐步建立中央和地方学生资助专家智库和研究队伍。探索成立全国学生资助研究会，建立国家层面的学生资助专家智库；组织专家学者定期开展学生资助理论、实践与国际比较研究，为不断完善国家资助政策提供理论支持和国际经验；依托研究会组织开展国际、国内学术交流，宣传我国学生资助政策与成效，广泛传播中国“学生资助”声音。