实现督导的制度化和科学化
大力推进“全面改薄”工作

清华大学教育研究院教授 叶富贵

　　2013年12月，经国务院同意，教育部、国家发展改革委、财政部启动实施全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作，计划用3-5年的时间改善贫困地区农村义务教育学校教学和生活设施等，缩小区域、城乡教育差距，促进基本公共教育服务均等化。2015年8月18日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十五次会议，审议通过《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导办法》（以下简称《督导办法》）。中央深改组作为我国改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实的层级最高、最具权威的政治机构，将《督导办法》纳入议事日程并审议通过，凸显了其重大的战略意义。这是中央深改组通过的第四份有关教育的重要文件，也是第一份关于教育项目督导的重要文件。

　　一、《督导办法》文本解读

　　《督导办法》共分五章共十九条。

　　第一章总则3条，明确了督导的目的和依据、实施主体和时间安排、主要原则。

　　第二章专项督导的主要内容4条，明确了督什么的问题。

　　第三章专项督导的程序和方式7条，明确了怎么督的问题。

　　第四章专项督导结果的运用2条，明确了督导的问责和激励机制。

　　第五章附则3条，明确了督导方法实施的范围、时间，并为省级督导提供了依据。

　　从专项督导内容的文本来看，《督导方法》清晰明了地说明了督什么的问题，突出强调改善贫困地区薄弱学校办学条件的底线要求。从这里可以看出《督导办法》体现出高度的政治意识和政策水平，充分领会了党中央、国务院和习近平总书记、李克强总理关于提高义务教育发展水平、推进教育公平和社会公平的重要思想和指示精神。

　　专项督导的内容抓住了项目实施和推进的关键，把进展成效作为督导的核心，体现出了改薄工作的全面内容和重点任务，也找到推进改薄工作的有效途径。《督导办法》可以说吃透政策，立足现实，努力把政策落实到实际，落实到具体工作上。

　　专项督导的内容还包括质量管理、保障体系、公开公示，实际上就为改薄工作构建出了一套完整的组织和制度，这就为改薄项目提供了规范的管理和完善的运作。特别值得一提的是，把质量管理、公开公示作为项目要求并进行督导，说明《督导办法》在继承和总结此前督导经验的基础上，有不少的创新。

　　在程序和方式上，《督导办法》创新的地方在于引入日常监督、动态监测和第三方评估，这是教育督导工作新的探索，将为以后的发展和完善积累很好的基础和经验。督导方法充分考虑到了督导成本和效益的问题，采取随机抽查的方式，既减少了对地方和学校的干扰，也保证了督导的科学性。督导方法同样重视改薄的成效，因此在督导上不仅强调通过科学的方法实现督导结果的有效性，而且要根据督导结果进行整改落实。

　　为了强化督导结果的效用，《督导办法》专章规定了督导结果的运用。这就把督导工作真正落到实处，不走形式，不是空文，发现问题，解决问题，责任缺失，追究责任，卓有成效，表扬激励，以真正通过督导来扎扎实实地推进改薄工作。

　　二、《督导办法》的亮点与突破

　　《督导办法》的制定基于前沿的教育督导评估理论，借鉴了国际上较先进的做法，结合我国长期以来形成的教育督导评估传统和经验，同时广泛征求了各方意见，应该说是一份结合实际的科学的督导办法。《督导办法》在不少方面都有创新和突破：

　　（一）充分吸纳教育督导国际前沿理论与实践。《督导办法》综合了国际上较为先进的督导评估的“效果模型”、“经济模型”与“同行评议模型”等理论流派各自的优势，形成了基本的督导理念。首先，过程性督导评估与发展性督导评估相结合，既关注地方政府组织机构改革、制度完善、财政投入等情况，又主张通过督导评估调动地方政府工作的积极性、主动性和创造性，以评促改，切实推动工作进展和工作改进。其次，基于政策目标的督导评估与基于利益相关者需求的督导评估相结合，《督导办法》一方面充分体现了“全面改薄”的各项具体政策目标，另一方面关注校长、教师、学生、家长、社会公众等利益相关群体的需求和满意度。

　　（二）全面总结了中国教育督导实践的经验。近年来，我国不断加强和改进教育督导工作，出台了多个专项督导办法，并依法依规开展专项督导，有力地推动了教育重大民生项目的实施进展，特别是县域义务教育均衡发展督导评估及2014年农村义务教育14项基本办学条件专项督导工作，积累了丰富的实践经验。《督导办法》可以说充分吸纳了前期教育督导的成功经验和做法。

　　（三）委托第三方机构独立开展项目评估。除了由国务院教育督导委员会办公室负责组织实施的官方督导评估外，《督导办法》规定“引入有资质的第三方参与评估，充分运用多种评估方法和方式，获得全面准确的有效信息和评估结果”。这是一个创新，也是国际和国家项目评估的趋势。专业的第三方机构以长期研究为基础，从全面、客观、中立的立场出发，独立开展项目评估，发布评估报告，将为增强“全面改薄”项目督导评估工作的客观性提供有力支撑。

　　（四）督导方案具有科学性、有效性。第一，《督导办法》起草过程中书面广泛征求了国家及全国32个区域（含兵团）发展改革部门、财政部门以及教育部门的意见、建议。在此基础上，对《督导办法》作了进一步的修改和完善。第二，《督导办法》综合采用定量督导评估与定性督导评估。一方面，遵循简约、量化、可操作原则，依据全面改薄的政策要求建立了系统的督导评估指标体系，同时采用问卷调查法等搜集反映项目实施情况的数据。另一方面，采用听取汇报、个别访谈等定性方法进行项目督导评估。第三，督导数据的来源全面、可靠、具有时效性。全面、可靠、及时的数据资料是项目督导评估的基础，全面改薄项目的督导采用信息化手段，以“全面改薄规划管理系统”为基础，由项目学校、地方教育行政部门自主填报，逐级汇总，并接受上级监督，最终汇总到国家督导部门，以实现对项目实施情况的动态、全面掌握和精确督导评估。

　　（五）督导内容的清晰明了、简约具体，可操作性强。《督导办法》对督导的内容界定非常清晰明了，与“全面改薄”的政策要求和目标一一对应，非常方便地方、学校和评估人员掌握和理解改薄工作和督导工作。《督导办法》又随附件制定了《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导评估指标体系》，指标体系完整，层次清晰，评估要点具体简约，非常便于实际的评估操作，有利于实现评估的客观一致。

　　（六）建立信息公开制度，以便民众知情、社会监督。《督导办法》中在原则上提出“公开透明”，在评估内容上要求“公开公示”，反复强调各方面信息的公共公示，广泛接受社会监督，这就实现了督导的民主化，也是督导真实有效的有力保障。

　　三、《督导办法》出台和实施的意义

　　（一）《督导办法》是督促各地贯彻中央决策部署的重要抓手。全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件是党中央、国务院着眼于贫困地区义务教育发展、保障教育公平而作出的重大决策，是新一届中央政府履职以来在教育领域实施的第一个重大民生工程。《督导办法》是督促各地贯彻中央决策部署、落实三部委意见提出的各项任务和要求的重要抓手，是全面改薄工作取得实效的重要手段。

　　（二）《督导办法》是依法依规开展督导工作的制度保障。党的十八届三中全会提出“强化国家教育督导”，四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府做出新的部署。贯彻党的十八届三中、四中全会精神，出台《督导办法》，进一步完善教育重大专项督导评估制度，使督导工作有章可循、有规可依，将大幅提升依法依规做好全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件各项工作的能力和水平。

　　（三）《督导办法》是提高政府工作透明度的有效途径。《督导办法》对督导主体、对象、原则、内容和程序等，做出了具体规定，进一步明确了督导谁、督导什么、怎么督导等问题，提高了督导评估工作的透明度，充分保障了社会公众对教育重大民生项目的知情权和参与权，有利于促进各地转变政府管理职能，主动作为，认真履职，加大政务公开力度，全面提升政府公信力。