做好控辍保学 服务全面小康

国家教育发展研究中心 杨银付

　　义务教育是教育工作的重中之重。党和国家高度重视义务教育发展，我国义务教育在2000年实现了基本普及，2011年实现了全面普及。2016年，我国小学学龄儿童净入学率达到99.92%，初中阶段毛入学率达到104.0%，九年义务教育巩固率达到93.4%，义务教育总体发展水平进入高收入国家行列。但受办学条件、地理环境、家庭经济状况和思想观念等多种因素影响，我国一些地区特别是老少边穷岛地区仍不同程度存在失学辍学现象，初中学生辍学、流动和留守儿童失学辍学问题仍较为突出。近日，国务院印发《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》（以下简称《通知》），让我们对进一步做好控辍保学工作充满期待。

　　一、深刻认识做好义务教育阶段控辍保学工作重要意义

　　做好义务教育阶段控辍保学工作，首先要提高认识。有的同志认为，我国义务教育差不多已经能够和发达国家相比，有个别辍学现象无碍大局，哪个国家又没有辍学？这种认识需要转变。

　　第一，做好义务教育阶段控辍保学工作，是国家决胜全面小康社会的需要。今年将召开的党的十九大，这是我国在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义发展关键时期召开的一次十分重要的大会。7月26日，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，到2020年全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，是我们党向人民、向历史作出的庄严承诺。我们要按照党的十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社会各项要求，突出抓重点、补短板、强弱项，确保全面小康如期实现，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。党的十八大以来，总书记一再强调，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。“小康不小康，关键看老乡”，“一个民族都不能少”，“不能丢了农村这一头”，“决不能让一个苏区老区掉队”，“我最牵挂的还是困难群众”，这是总书记的心声，也是对教育工作提出的要求。教育是全面小康中的重要组成部分，做好控辍保学，直接服务全面小康，可以说就是义务教育阶段的“抓重点、补短板、强弱项”。

　　第二，做好义务教育阶段控辍保学工作，是推进深层次教育公平、保障每一个孩子公平发展权的需要。中国梦是民族的梦，也是每个中国人的梦，要让每一个孩子共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会。义务教育就是国家必须予以保障的公益性事业。可以说，义务教育不是选择性教育而是国民基本教育，不是淘汰性教育而是普及性教育，不是竞争性教育而是保障性教育。“一个都不能少”，这是义务教育的本质属性。在联合国《2030年可持续发展议程》中提出“确保全纳、公平、有质量的教育，增进全民终身学习机会”。新世纪以来特别是党的十八大以来，我国坚持把促进公平作为国家基本教育政策，在入学机会公平上取得长足进展，在教育资源配置公平上也不断取得新的进展，但控制辍学永远在路上。在2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，有关“义务教育”的第一条就是“巩固提高九年义务教育水平”，要求采取必要措施，确保适龄儿童少年不因家庭经济困难、就学困难、学习困难等原因而失学，努力消除辍学现象。在今年年初发布的《国家教育事业发展“十三五”规划》中再次强调，努力消除辍学现象，着力提升辍学现象比较集中的农村、边远、贫困和民族地区教育质量。建立义务教育巩固率监测系统，全面落实控辍保学责任制。

　　第三，做好义务教育阶段控辍保学工作，是全面依法治教、全面依法治国的需要。法者，治之端也。法律是治国理政最大、最重要的规矩，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须厉行法治。党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，建设法治中国。习近平总书记多次强调，要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，保证有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。全面依法治国与全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党一起，构成了“四个全面”战略布局。“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。教育领域依法治教是全面依法治国系统工程的重要组成部分。我国在1986年就颁布了《中华人民共和国义务教育法》，使得我国义务教育工作有法可依，为我国义务教育的快速普及奠定了坚实法律基础。2016年，教育部又发布《依法治教实施纲要（2016-2020年）》，要求以法治思维和法治方式推进教育综合改革，加快构建政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法支持和参与教育治理的教育发展新格局，对全面依法治教提出了进一步的新要求。作为国家依法统一实施、所有适龄儿童少年必须接受的教育阶段，义务教育具有强制性、免费性和普及性，义务教育法需要得到严格的实施，其中控辍保学是重要方面。

　　二、做好义务教育阶段控辍保学工作的重要要求和特点

　　从本次国务院办公厅发布的《通知》看，有以下要求和特点。

　　第一，明晰责任主体，强化协同性。《通知》明确，省级人民政府全面负责区域内义务教育控辍保学工作，健全控辍保学目标责任制，督促各县（市、区）做好义务教育各项工作；县级人民政府履行控辍保学主体责任，组织和督促适龄儿童少年入学，采取措施防止辍学；学校建立完善辍学学生劝返复学、登记与书面报告制度，加强家校联系；家庭履行监护责任，父母或者其他法定监护人依法送适龄儿童少年按时入学接受并完成义务教育；各级综治委、工商、公安、民政、人社、共青团、妇联、残联、社区等协同努力，形成义务教育入学联控联保工作机制。

　　第二，分类指导施策，强化针对性。《通知》提出，控辍保学，要切实做到“三避免”，即：提高质量控辍，避免因学习困难或厌学辍学；落实扶贫控辍，避免因贫失学辍学；强化保障控辍，避免因上学远上学难而辍学。这体现了分类指导、对症施策的要求。针对学习困难或厌学辍学，要提升农村学校教育质量，推进城乡学校结对帮扶；提高乡村教师生活待遇，加强校长教师轮岗交流；改善乡村学校办学条件，充分运用信息化手段，促进农村学校共享更多优质教育资源；促进农村初中普职教育融合，有针对性地防止初中生辍学。尤其要建立健全学习困难学生帮扶制度，针对学习困难学生学习能力、学习方法、家庭情况和思想心理状况，因材施教，注重激励，启发式教学，多维度评价，使他们增强学习兴趣，改进学习方法，养成良好学习习惯，不断提升学习能力和学习水平，切实增强学习的自信心、有效性和获得感。针对因贫失学辍学，要全面落实教育扶贫和资助政策，精准确定教育扶贫对象，对老少边穷地区以及农村等失学辍学率可能较高的地方，把控辍保学工作作为脱贫攻坚的硬任务，压实工作责任。针对家庭经济特殊困难学生，按照“一家一案，一生一案”制订扶贫方案。针对因上学远上学难而辍学，要统筹城乡义务教育学校规划布局，在交通便利、公共服务成型的乡镇加强寄宿制学校建设，在人口稀少、地处偏远、交通不便的地方保留或设置教学点，切实保障学生就近上学的需要。因地制宜通过增加寄宿床位、增加公共交通线路和站点、提供校车服务等多种方式，妥善解决农村学生上学远和寄宿学生家校往返交通问题。

　　第三，突出重点监测，强化及时性。《通知》明确要求进行加强学生失学辍学情况重点监测，把农村、边远、贫困、民族地区和流动人口相对集中地区等作为重点监测地区，把初中作为重点监测学段，把流动、留守、残疾与家庭经济困难适龄儿童少年、服刑人员未成年子女作为重点监测群体。各地各校要利用中小学生学籍信息管理系统（学籍系统）做好辍学学生标注登记工作，并确保学籍系统信息与实际一致。公安部要建立学籍系统和国家人口基础信息库比对核查机制，及时发现未入学适龄少年儿童。

　　第四，注重机制建设，强化操作性。《通知》中21次谈到“机制”或“制度”建设，包括建立和完善行政督促复学机制、联控联保机制、扶贫助学机制、动态监测机制、信息比对核查机制等，包括健全和完善义务教育入学通知书制度、劝返复学登记与书面报告制度、学习困难学生帮扶制度、重度残疾儿童送教上门制度、控辍保学约谈通报制度等，注重可操作性。《通知》还特别强调了建立问责机制与责任追究制度。如落实政府责任，将义务教育控辍保学工作纳入地方各级政府考核体系，作为对地方政府及其主要领导考核的重要指标。如对义务教育辍学高发、年辍学率超过控制线的县（市、区），不得评估认定为县域义务教育发展基本均衡县。如加大对违法招用未成年人的单位或个人的查处力度，情节严重的由工商部门吊销相关单位营业执照。又如落实家长责任，无正当理由未送适龄儿童少年入学接受义务教育或造成辍学的，由当地人民政府或有关部门给予批评教育，责令限期改正；逾期不改的，由司法部门依法发放相关司法文书，敦促其保证辍学学生尽早复学；情节严重或构成犯罪的，依法追究法律责任。

　　三、切实抓好控辍保学工作落实

　　确保实现到2020年全国九年义务教育巩固率达到95%的目标，还要在《通知》精神落实上下功夫，持续发力，久久为功。

　　第一，加大领导力度。小平同志分管教育工作时曾经说，“我的抓法就是抓头头，抓方针。”切实做好义务教育阶段控辍保学工作，必须加强组织领导，明确工作责任。要建立主要领导负总责，分管领导具体抓，各部门统筹协调，分工合作，一级抓一级，层层抓落实的控辍保学工作责任体系。

　　第二，加强宣传力度。要通过多种方式，加大对义务教育法、未成年人保护法等法律法规的宣传力度，广泛宣传控辍保学的典型经验和有效做法，不断提高全社会对义务教育控辍保学工作重要性的认识。要切实强化家长和适龄儿童少年的法律意识，营造适龄儿童少年依法接受义务教育的良好氛围。

　　第三，加大专项督导力度。各级政府教育督导部门要对义务教育控辍保学工作和巩固水平开展专项督导，把控辍保学作为责任督学日常督导工作的重要内容。同时，对控辍保学工作不力的，要严肃问责和严格执法。