建立一支专业化的教育督导队伍

　　编者按：1月28日至29日，第八届国家督学会议在北京召开。教育部部长周济在会上指出，教育督导要担负推进素质教育全面实施的重要使命。但与此同时，我们发现，许多教师对教育督导工作存在着“不了解，不重视”的现象。为此，我们采访了教育部教育督导团办公室主任郑富芝。

资料图：国家教育督导团办公室主任郑富芝在新闻发布会上讲话

　　教育督导制度是我国现代教育制度不可缺少的重要组成部分

　　中国教师报：从1977年9月，邓小平同志提出建立教育督导机构和制度的重大构想到现在，我国的教育督导工作已经走过了30年的历程。请您谈一谈教育督导对中国教育改革与发展有什么样的重要作用？

　　郑富芝：在刚刚结束的第八届国家督学会议上，周济部长关于教育督导工作作了一个非常经典的讲话，对教育督导工作的地位、作用作了深刻的论述。《中华人民共和国教育法》第二十四条规定：国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。教育督导制度是我国法定的重要教育制度之一。从世界范围看，无论是发达国家还是发展中国家都把实行教育督导制度作为现代化教育管理的重要手段。教育督导制度既是世界各国普遍认可的有效的教育监督制度，也是衡量一个国家、一个地区教育管理水平高低的重要标志。在我国，按照建立健全“决策、执行、监督”相协调的行政管理体系的要求以及实践证明，教育事业的改革与发展，只有决策和执行是不够的，对决策和执行情况必须严格监督，对教育发展水平和质量必须科学评估。

　　三十年来，教育督导在推动地方各级政府依法治教，落实教育优先发展地位，履行教育工作职责；推动学校全面贯彻教育方针、全面提高教育质量方面起到了重要作用。特别是在全国实现“两基”目标和推进西部地区“两基”规划目标任务的完成方面起到了不可替代的重要作用。我们可以看到，哪个地方教育督导工作开展得好，哪个地方的教育改革和发展就会得到有力的促进和保障，哪个地方的人民群众就比较满意。

　　当前，对于我国教育事业来说，教育督导显得尤其重要。要推进素质教育的实施，需要教育督导。要办好让人民满意的教育，需要高水平的教育督导。

　　中国教师报：教育督导的基本任务是什么？

　　郑富芝：教育督导是对教育工作的行政性监督和指导。它的基本任务是保障教育法律、法规、方针、政策的贯彻落实和教育目标的实现，推动教育事业健康发展。当前，要进一步加强和改进教育督导工作，把推进实施素质教育和促进教育公平作为教育督导的中心任务。

　　中国教师报：刚才您谈到教育督导在实现“两基”目标中发挥了重要作用，请详细说明一下好吗？

　　郑富芝：我们有一个概括的说法，教育督导工作是踏遍千山万水，走进千家万户，说尽千言万语，历经千辛万苦，惠及千千万万。

　　据不完全统计，20世纪80年代，全国中小学危房占校舍总面积的16%。其余的校舍也多是土房子、破庙宇和旧民房。“土房子、泥台子、黑孩子”就是当时中国农村中小学的真实写照。1992年党的十四大确定“到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”，成为我国教育事业发展的“重中之重”，成为全党全社会一项紧迫而艰巨的任务。

　　为确保2000年实现“两基”目标，1993年，国家建立了“两基”督导检查和评估验收制度。在实施“两基”评估验收工作中，各地不断探索和创新工作机制，如吉林省督导部门创建了“两基”工作“双线目标”管理责任制度、广西壮族自治区督导部门创建了联合审计部门先审计教育经费，再进行“两基”验收的办法等。推动了“两基”目标任务保质保量的完成。在实践中，各级教育督导部门建立起“两基”复查、抽查和年检制度，逐步形成了督政、督学相结合的教育监督工作体系，成为实施“两基”的强有力的保障机制。到上世纪末，“普九”人口覆盖率达到85％，青壮年人口文盲率下降到5％以下，全国实现“两基”目标，全面实现“两基”的省（直辖市）达11个。

　　进入新世纪，国家实施西部地区“两基”攻坚计划（2004―2007年）。为此，从2004年开始，中央投入100亿元专项资金，用四年时间帮助西部地区尚未实现“两基”的372个县（市、区）以及新疆生产建设兵团的38个团场达到国家“两基”验收标准。

　　开展西部“两基”攻坚既是西部教育事业发展的绝好机遇，也是对西部教育督导的重大考验。针对西部地区的特点，各地加强和改进教育督导工作。首先，加强了“两基”攻坚的过程性督导检查，对攻坚规划的实施情况，攻坚项目、工程的实施过程进行监控，发现问题，及时纠正。如2005年，西藏自治区教育督导部门的督导人员行程两万多公里深入到基层进行“两基”督导检查。其次，进行机制创新，在“两基”督导检查和验收的工作中，各地教育督导部门不仅严格执行国家和省级验收标准，还逐步建立了“两基”攻坚评估验收公报、公示制度，切实保证了西部“两基”攻坚扎扎实实地推进。西部“两基”攻坚规划目标任务的完成，凝结着广大督导战线同志们的心血。

　　坚持督政和督学相结合，不断完善具有中国特色的教育督导制度

　　中国教师报：教育经费不足一直是基础教育中存在的一个老大难问题。教育督导在这方面发挥了什么作用？您能不能列举一些实例？

　　郑富芝：这样的例子太多了。各地教育督导部门在教育督导检查中，追回的教育经费欠账少则几百万，多则上亿元。例如：湖南省人民政府教育督导室与省委组织部和教育厅联合，于2006年4月至5月，对2005年度首批接受省级督导评估考核的37个县（市、区）进行了评估考核，从24个县（市、区）追补了教育经费共计1.13亿元。同样是2006年5月，安徽省人民政府教育督导团联合省委组织部、教育厅对85个县（市、区）教育工作进行督导考核，补拨了法定教育经费1.66亿元。2005年，郑州市人民政府教育督导室在所属县市标准化高中、示范性高中评估中发现三个县市高中公用经费欠缺，立即约见当地政府领导，督促政府追补公用经费，最后，共追补所欠高中公用经费上千元万，并且，此后高中公用经费全额纳入政府财政预算，从根本上解决了问题。

　　再有，2006年4月，安徽省合肥市人民政府教育督导团办公室对所属县区2005年度教育督导考核工作进行了复查，效果明显。如，督促某区政府在2006年补拨了2005年教师住房公积金等津补贴的缺口300多万元，并从2006年开始教师各项津补贴全额纳入预算，且与公务员一致。督促某县在全省率先为农村教师建立住房公积金和教师医保基金，为教师解决了社会保障问题。

　　中国教师报：上面列举的事实，都是在学校教育教学范畴之外，是不是可以理解为我国的教育督导工作重点在督政而不是督学？

　　郑富芝：在我国，教育督导有两项基本职能。一是“督政”，即督促和引导政府履行教育职责，为教育创设良好环境，增加教育投入，改善办学条件；二是“督学”，即推动学校全面贯彻教育方针，实施素质教育。在我国，改革和发展基础教育的责任，主要在政府。长期以来，我国基础教育发展滞后，办学条件差，教育经费得不到保证，因此，这一时期教育督导的主要任务是“督政”。这与欧美一些国家不同。但从本质和长远看，教育督导应以督学为主。随着我国义务教育的全面普及，基础教育发展将从数量的增加转到质量的提高，从规模发展转到内涵发展上来，教育督导的中心任务也会逐步转到“督学”上来。国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出，教育督导要“督政”与“督学”相结合。因此，当前既要抓好督政，又要抓好督学，要将二者有机地结合起来，从而促进教育事业全面、健康、协调发展。

　　他们肩负着推进素质教育全面实施的重要使命

　　中国教师报：教育督导工作的效果如何，很大程度上取决于督导队伍的素质。请介绍一下督导队伍的配置情况。

　　郑富芝：目前，我国已经形成了中央、省、市、县四级教育督导机构网络。

　　教育部有总督学和专职副总督学，还有若干国家督学。前不久，教育部聘任了第八届国家督学90人，其中含民主党派特约教育督导员5人。同时还聘任了8位省部级领导干部做总督学顾问和兼职副总督学。全国各省（自治区、直辖市）都成立了人民政府教育督导团（室）；98%的地（市）建立了教育督导机构，其中91%是人民政府教育督导机构；全国共有2716个县建立，教育督导室，其中称“人民政府教育督导室”的占82%。

　　各地十分重视督导队伍建设。辽宁、广西、西藏、新疆等省、自治区，由分管教育的副省长和副主席或主席助理兼任总督学或教育督导委员会主任。北京、天津、内蒙古、上海、江苏、安徽、福建、山东、湖北、湖南、重庆、贵州、陕西、甘肃等省、自治区、直辖市，新疆生产建设兵团，由教委主任、副主任或正、副厅级领导担(兼)任教育督导室主任或总督学，同时设若干名主任督学、副主任督学。6个计划单列市教育督导室主任均为正、副厅级领导。现在全国共有专(兼)职教育督导人员45732人，其中专职督导人员17278人（含专职督学9312人），兼职督学28454人。

　　总体上说，督导人员经验丰富、能力较强、干劲高，具有求真务实、敢讲真话的优良作风。

　　中国教师报：可是，我们也发现，一些学校和教师对督导工作似乎不是很了解。

　　郑富芝：这种情况是存在的，原因比较复杂。

　　学校和教师对督导工作是不是了解和支持，这与教育督导工作是否受到教育部门重视有关，与督导力量的配备有关，也与督导人员的工作能力和水平有着很大关系。如果一个地方配备的督导人员工作能力强，责任心强，这个地方的督导工作就开展得好，而往往是督学工作搞得好的地方，教师就了解、支持督导工作。从我们教育督导自身来说，过去我们把教育督导的主要精力放在督政上，督学工作这一块相对弱了一点。

　　前不久，某省会城市的督学到一所百年老校进行督导，一开始学校态度不是很热情。这位督学听了几十堂课，查看了学校各个角落，了解到很多情况，然后坐下来，对学校工作进行诊断，提出了很多有价值的指导性意见和建议，说得学校领导心服口服，效果很好。所以说，督导不仅是监督，而且要指导。督导人员不仅是监督者，更是业务指导者，要像医生和教练那样。督导人员只有成为教师的良师益友，把工作做扎实，大家才会了解，才会给予支持。

　　中国教师报：周济部长在第八届国家督学会议上指出，教育督导是进一步加强素质教育的重要突破口和重大举措，必须把推进实施素质教育作为督导评估的中心任务。这是否对教育督导队伍建设提出了新的要求？

　　郑富芝：是这样。随着形势的发展，教育督导队伍的素质与专业化水平的提高显得越来越迫切。各级政府应该下决心，根据不同地区教育发展的特点，按照学校或教师的数量配备相应比例的专职督学，保证督学的数量与承担的督导职责和任务相适应。任命和聘任督学，要更多地从教育专家队伍中产生，以适应指导教育教学，开展素质教育督导评价的需要；要有针对性地配备各种类型、各种学科的督学，以保证督导评价工作更加深入，督导评价效果更加权威、更加有效。除此之外，还要重视加强和完善督学岗位培训。

　　要高水平、高质量地开展教育督导工作，完成推进实施素质教育这一督导工作的中心任务，必须建立一支数量足够、素质优良、结构合理的专业化高素质的督导队伍。

　　中国教师报：对督导人员来说，现在他们最头疼的工作问题有哪些？

　　郑富芝：现行教育督导的法律地位需要进一步明确。建立健全教育督导法规是教育督导履行职责的法律保证，但到目前为止，国家还没有关于教育督导的专门法规。教育督导机构的性质和职责，督学的权利和义务，督导的程序都还没有具体明确的法律规定，这在一定程度上影响了督导职能的发挥。

　　再有就是对学校的督导评估缺少国家基本标准。这使督导评估工作缺乏科学的依据，很难进行技术操作，影响评估效果。

　　第三是督导力量相对薄弱。各级教育督导机构人员编制普遍较少、督学力量薄弱、专业化程度还较低。

　　教育督导工作面临的形势和改革方向

　　中国教师报：从宏观上说，我国的教育督导工作面临着什么样的形势？

　　郑富芝：周济部长在督学会议的讲话中对教育督导面临的形势作了全面的分析。本世纪前二十年，是我国经济和社会发展的重要转型期，教育面临的环境将发生重大变化，社会关注度越来越高，各种困难和矛盾将进一步凸现，教育改革与发展的任务更加艰巨。为确保新的历史时期教育持续、健康发展，建立一个强有力的、制度性的教育监督保障体系将比以往任何时候都更加重要而迫切。在这一体系的构建中，教育督导将担负着重要的历史使命，面临着严峻的形势。

　　第一，教育改革和发展的任务将更加艰巨，监督保障责任重大。全面建设小康社会，实施“人才强国”战略，对教育提出了新的更高的要求。如何确保各级政府按照科学发展观优先发展教育，履行所承担的教育职责，为教育创造一个良好的外部环境，迫切需要实施强有力的制度性监督，扭转临时性、政策性监督多，制度性、法制化监督少的状况，更好地解决有法不依、执法不严的问题。这是新时期教育督导制度建设所面临的重要历史任务。

　　第二，贯彻教育方针、提高教育质量，科学的评价和有效的指导越来越迫切。以人为本、促进人的全面发展，全面提高教育质量，是未来教育改革的中心任务。为了切实解决长期存在的应试教育、学生课业负担过重的问题，急需建立对学校进行科学评价的体系，以更好地引导学校实施素质教育。我国基础教育规模大、学校数量多，针对目前教师队伍和管理队伍以及教学质量的状况，迫切需要建立一个专业化的教学监督指导体系。

　　第三，维护教育秩序、规范办学行为的任务将越来越重。办学主体的多元化，有利于在教育领域形成竞争机制，也给教育管理带来新的问题。市场经济给教育带来活力，同时也受利益驱动影响，产生偏离教育方针、不按教育规律办事等诸多问题。政府职能转变，办学权限下放，使教育管理方式发生重大变化。政府管理教育的方式由原来的微观管理、直接管理转变为宏观管理、间接管理，基层的办学自主权进一步扩大。如何建立起与教育决策、执行相协调的教育监管体系，保证教育的有序运行和权力的正确行使，已变得更加迫切。

　　第四，及时掌握教育变化情况，建立监控和沟通制度已是当务之急。我国教育量大面广，各地发展极不平衡，近年来改革力度大，发展速度快，热点问题不断，困难和矛盾错综复杂，社会各界议论颇多，迫切需要建立一个信息反馈灵敏、及时了解和掌握教育变化情况的监控体系和网络，同时也迫切需要建立一个政府――社会――学校沟通渠道畅通的平台，以便及时指导、解决困难、化解矛盾。

　　中国教师报：今后，我国的教育督导制度建设的主要措施有哪些？教育督导如何才能切实担负起推进素质教育全面实施的重要使命？

　　郑富芝：面对教育的新形势和督导任务的新变化，目前的教育督导工作还有许多不适应的地方。近一个时期以来，教育部领导对教育督导工作高度重视，要求督导工作要有新思路、新举措、新突破。在第八届国家督学会议上，周济部长提出，今后我国教育督导工作的总体思路是：按照建立健全“决策、执行、监督相协调”的行政管理体系的要求，以保障教育改革与发展为中心，以理顺督导工作体制和创新工作机制为重点，以建立一支专业化的督学队伍为关键，以完善督导法律法规为基础，坚持督政与督学并重、监督和指导并重，统筹规划、分步推进，不断开创督导工作的新局面。

　　周部长还进一步提出，要在以下几个方面不断完善中国特色的教育督导体系：

　　第一，要全面建立科学的评估标准体系。要按照有关教育法律法规，认真研究疏理地方各级政府、教育行政部门、各级各类学校所承担的教育职责，制定一套符合实际的、切实有效的评价指标和标准。采取多种形式督促和引导各级政府，按照科学的发展观和正确的政绩观抓好素质教育，推动和指导学校规范办学行为，加强教育管理，提高教育教学质量。

　　第二，要建立教育发展水平与质量监测体系。要逐步形成国家、省、市、县四级基础教育监控网络，建立起覆盖全国的教育质量监测系统，为国家制定和调整政策提供更加及时、科学、准确的依据。

　　第三，要改革和创新教育督导工作机制。一是完善督导检查限期整改制度；二是建立督导检查结果公报制度；三是健全教育重大问题报告制度。

　　第四，要提高督导队伍专业化水平。要研究制定督学资格制度和职务职级制度。

　　第五，要尽快全面实现教育督导工作法制化，抓紧制定《教育督导条例》。