农民工随迁子女上好学的路还有多远

　　【编者的话】

　　随着我国经济社会不断发展，越来越多的农民工进入城市就业。妥善解决好农民工子女受教育问题是我国向健康和谐、可持续工业化、城市化和现代化道路迈进的必要条件。近年来，随着各级各地政府的不断努力，农民工子女“有学上”的问题已基本得到解决，但“上好学”的迫切愿望依然没有得到满足。教育关系千秋万代，涉及千家万户。如何让农民工子女“上好学”，涉及民生、涉及教育公平，一直是人民群众关心的热点问题。本期特刊聚焦这一话题，广集众智，寻求解决之策。

将农民工子女纳入区域教育规划

华中师范大学教育学院 雷万鹏

　　主旨发言

　　■从中国经济社会发展和城乡教育一体化发展的视野看，农民工随迁子女教育主要面临城市教育资源紧张、城市教育规划缺乏前瞻性、部分公办学校入学“门槛”过高、民工子女学校的安全和质量令人忧虑、接受学前教育和高中阶段教育问题日益突出等五大难题。

　　■农民工流入地政府应在继续贯彻落实“以流入地政府管理为主和以公办中小学为主，解决流动人口子女的教育问题”方针的基础上，大力推进实施“两个全部纳入”政策：将包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划；将农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴。

　　2006年―2008年，华中师范大学课题组与中国人民大学、北京师范大学、中央教科所等单位合作，先后承担了教育部基础司、世界银行有关“农民工子女教育问题”课题研究（包括农民工随迁子女和农村留守儿童），课题组对全国十多个省份进行大规模实证调查。调研数据显示，农民工随迁子女数量庞大、增速明显。

　　据中国人民大学人口所对2005年全国1%人口抽样数据分析表明：2005年，14岁以下农民工随迁子女数量达到1314万。其中，6―14周岁义务教育阶段儿童人数为816.13万，占全部农民工随迁子女的62.11%。农民工随迁子女分布不均衡，主要集中在东部地区少数省份。广东、浙江、江苏、福建四省农民工随迁子女占全国总量的36.8％，数量高达484万。据预测，至2020年，我国农民工数量将进一步扩张，农民工随迁子女数量将达到2000万左右。

　　农民工随迁子女受教育面临五大难题

　　从中国经济社会发展和城乡教育一体化发展的视野看，农民工随迁子女教育还存在很多困难和障碍，有些问题短期内还难以从根本上解决。目前来看，主要面临5个方面的难点问题：

　　一是城市教育资源紧张。城市教育资源供求不均衡，富余校舍主要集中在中心城区，而农民工聚居的城乡接合部校舍十分短缺。此外，农民工聚集城市在资金、土地和师资方面面临很大压力。据广东省统计，如果非户籍常住人口子女每年增加25万人，未来5年共需增加125万个学位，按生均用地12平方米计算，需新增土地供给2.25万亩。在非户籍常住人口集中的珠三角地区，教育供求矛盾非常突出。

　　二是城市教育规划缺乏前瞻性。大多数城市的教育规划是以本市户籍人口为基数制定的，没有根据经济和城市化发展进行科学规划。特别是一些新建居民小区，未按规定配建相应的学校的现象比较普遍。城市规划缺乏前瞻性为农民工随迁子女教育机会保障带来了许多无法补救的难题。

　　三是部分公办学校入学“门槛”过高。为缓解公办教育资源不足问题，各地均对农民工随迁子女设置了一定的入学“门槛”。较为普遍的做法是要求提供暂住证或户籍证明、住所证明和务工证明等，一些城市还对计划生育证明和居住年限提出相应要求。调查显示，部分城市较高的入学“门槛”，将不少农民工随迁子女拒之门外。

　　四是民工子女学校的安全和质量令人忧虑。据调查，许多城市存在一批未获批准的民办民工子女学校，其中北京和上海尤为突出，分别达到205所和270所。与公办学校相比，未获批准的民办民工子女学校普遍存在办学条件差、教师学历层次较低、师资队伍不稳定等问题。针对不同类型的民办民工子女学校，如何采取有效措施促进其建康发展已成为当前亟待解决的问题。

　　五是农民工随迁子女接受学前教育和高中阶段教育问题日益突出。流入地政府面临的另一个严峻问题是农民工随迁子女接受学前教育和高中阶段教育问题。由于学前教育和高中教育属于非义务教育，国家缺乏针对农民工子女接受学前教育和高中教育的政策支持和经费投入。因政府支持力度不够，农民工随迁子女普遍缺乏公平的学前教育和高中教育机会。

　　各地解决农民工随迁子女接受教育的经验

　　统计资料显示，2007年农民工随迁子女在公办小学和公办初中就读比例分别为77%和80%。2006年3月下发的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，提出“以流入地政府管理为主和以公办中小学为主，解决流动人口子女的教育问题”的方针，目前看来，已得到有效落实，流入地政府在保障农民工随迁子女教育方面发挥了重要作用。目前，各地在解决进城农民工随迁子女接受义务教育及学前教育、高中阶段教育的主要思路有以下几个方面：

　　1.将农民工随迁子女教育纳入城市发展规划，建立稳定的经费保障制度。许多城市将农民工随迁子女教育纳入城市规划，在经费投入、学校布局、师资配置等方面着力保障。建立农民工随迁子女教育经费保障制度，以当地财政预算内公用经费标准为基数，按照接收农民工子女人数向学校拨付公用经费；一些城市建立专项经费，支持接收农民工子女较多的学校改善办学条件。北京近几年累计投入4亿元，武汉、杭州等城市分别投入数千万元。

　　2.改建、扩建公办学校，增强接收农民工随迁子女就学能力。北京市对接收农民工子女较多的公办中小学给予专项补助，并在流动人口比较集中的区域设立5所可移动专门学校；厦门市近两年投入6.7亿元新建、扩建、改建40所中小学，改善农民工子女就学环境。据了解，上述措施取得了良好效果。

　　3.加强对民办农民工子女学校的管理、规范和扶持。上海、武汉、杭州、成都等城市坚持扶持与规范相结合，建立农民工子女学校审批制度，在办学场地、办学经费、师资培训等方面对符合设置标准的农民工子女学校给予积极支持。北京等地加强对民办农民工子女学校管理，对于不符合设置标准的学校进行限期整改或取消。

　　4.扩大农民工随迁子女平等接受学前教育和高中教育的机会。上海市将学前教育纳入城市发展规划，对民办幼儿园采取“政府购买学位”的办法保障农民工随迁子女平等入园机会；成都市对以招收农民工子女为主的民办幼儿园，在收费、卫生、安全方面加强管理，在保育教育、教师培训等方面加强培训，提高民办幼儿园质量。此外，上海还在全日制普通中等职业学校试行开放招收农民工随迁子女。2008年实际招收1300多名中职学生。

　　建立综合机制解决农民工子女接受教育问题

　　农民工随迁子女教育是农民工问题的重要组成部分，是我国向健康和谐、可持续工业化、城市化和现代化道路迈进的必要条件。要妥善解决好农民工随迁子女接受教育，政府需要把握5个方面。

　　一是建立解决农民工随迁子女义务教育问题的综合机制。建议在国务院统一领导下，建立发展改革、城建、公安、劳动、财政、教育等部门通力合作机制。从我国现代化发展和人口流动趋势看，建议城市规划应以城市常住人口而不是户籍人口为基础来规划。强化中央政府和省级政府统筹，建立多级政府共同管理的工作机制。首先，中央政府建立转移支付制度对农民工随迁子女集中区域进行资助，减轻流入地政府财政压力；其次，协调流出、流入地政府责任，建立多级政府共同管理的工作机制；再其次，建立全国性的电子学籍管理系统，为做好农民工随迁子女教育工作提供科学依据。

　　二是深化“两为主”方针内涵，实施“两个全部纳入”政策。“以流入地政府管理为主和以公办中小学为主，解决流动人口子女的教育问题”的方针，在保障农民工随迁子女义务平等受教育权方面成效卓著，但“两为主”方针应当随时代发展不断深化。流入地政府应在继续贯彻落实“两为主”方针的基础上，大力推进实施“两个全部纳入”政策：将包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划；将农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴。

　　三是分类管理，支持和规范民办民工子女学校发展。对于城市民办民工子女学校，政府应实事求是地制定审批办法和学校办学标准，对不同类型的民办学校实行分类管理：对于达标的学校，帮助他们提高教学质量；对于达不到基本条件但有可能达标的学校，政府应给予必要资助、设定整改期促其尽快达标；对于整改后仍无法达标的民办学校应限期取缔。

　　四是积极探索保障农民工随迁子女接受学前教育和高中教育的新机制。建议将学前教育纳入公共服务范畴，强化政府责任；待时机成熟逐步将学前教育纳入义务教育体系。在高考招生制度没有根本突破的情况下，省内学生与省外学生应区别对待。外省农民工子女鼓励其回原籍地读高中、考大学；本省学生可适当放宽入读政策；普通高中和职业高中应区别对待。在接收农民工随迁子女入学方面，鼓励各地降低普通高中门槛，职业高中应无阻碍地接纳外地农民工子女。

　　五是大力发展农村教育，减缓农民工随迁子女在城市学校就读的压力。农民工随迁子女与农村留守儿童存在此消彼涨的关系。发展农村教育不仅具有本体价值，也具有工具价值。加快农村幼儿园和农村中小学标准化建设力度、提高农村教师队伍素质，缩小城乡教育发展差距将有助于提高农村教育吸引力，增强农民工子女在户籍所在地就读的意愿，缓解城市教育供求矛盾，促进城乡教育一体化发展。

我有提议

　　调整农民工子弟学籍政策

　　我来自安徽农村，父母都是地地道道的农民。从四年级开始我就跟随打工的父母来到第二故乡福州求学，现在我已经读高一了。在多年异地求学的过程中，深深体会到因户籍与学籍的限制给我们农民工子弟带来的诸多不便。两年后，我就将面临高考，但依据相关规定我必须回原籍参加考试。好不容易适应了福州的学习生活，而且这里的教材与安徽的有一定的差别，在这种状况下高考对于我们来说就加重了负担，不利于自己高考时发挥正常水平。倘若回原籍参加高考，父母还得花很多钱买相关配套复习资料，对很拮据的家庭来说，又增加了一笔不小的开支。在此，我代表所有的在外求学的农民工子弟建议：政府能否考虑将学籍与户籍管理政策进行适当调整，尤其是规定在异地求学的农民工子弟可以在就学地参加高考。（高一学生）

　　农民工子女入学条件应同等

　　农村教育现在正是发展的困难时期，一方面适龄儿童人口数逐年下降，有些学校招生难以为继。如果进行网点调整，有许多农民工子女将面临失学的危险。让小学生现有条件下去学校住宿还很困难。农村乡镇中心学校还没有接收整个乡镇入学人口的能力。又要谈到国家投入，国家要加大对农村基础教育学校的投入，创造入学条件，使每个应该入学的孩子都能入学。农民工子女教育应该按工作就近原则，打工所在地应该给农民工子女和当地学生同等入学条件，同等入学、同等分班。（nasylyx）

　　落实农民工子女教育经费

　　“使流动人口享受到公平教育”是广大进城务工人员的呼声，也是政府应当努力解决的问题。这几年，国家和各地已制定了农民工子女入学的相关优惠政策，2/3的进城务工人员子女都已在公办学校就读，但关于公办中小学教育资源紧缺问题、进城务工人员子女经费不落实问题、进城务工人员子女的统计问题等仍然存在。更重要的是，“农民工子女不能在就学地参加高考”的问题还没有得到解决。虽然这涉及户籍、地方招生名额等问题，但希望这次制定规划纲要时能对这一问题提出一个具体的、可操作的解决方案。（网友郭少榕）

　　大力扶持民办义务教育学校

　　建议建立长期的动态的制度，深入调查流动人员子女的情况，掌握其流动趋势和真实客观情况。政府应该大力发展和扶持民办义务教育学校，作为解决流动人员子女接受教育问题的过渡和对资源不足的补充。在特大城市，可依据特定的人群，以班或学校为单位建立使用各地不同教材的教学点，高考时再回原籍报名。这样，既解决了留守儿童问题，又避免了高考必须回原籍的问题。（网友任跃）

　　发放可在全国通用的教育券

　　市场经济社会是人员流动就业的社会，因此，应在入学、升学、高考3个方面给予随父母流动少年儿童公平的国民待遇。目前僵化的户籍体制完全不适应社会的发展，对国民的影响最大的是教育的不公平。所以，公平对待流动人员子女上学、升学、高考，是对户籍制度改革的最大贡献。取消重点学校，对所有公立、私立学校在财政投入、师资、社会捐助、学历认可上一视同仁，形成投入公平、办学竞争的格局。同时，教育经费全国统筹，国家直接向外来务工人员子女发放教育券，并可在全国各地通用。此外，政府还应根据现实中的人口分布建立学校，杜绝僵化的行政区域设立学校的做法（engliming003）

　　建立城乡一体的教育资源配置机制

　　当前，义务教育阶段面临结构调整的重大问题。我国义务教育阶段学生人数急剧减少，但大量农民工子女从农村流向城镇学校，使城乡学生分布结构发生重大变化。今后，随着户籍制度的改革，进城务工农民工作与生活环境的好转，农民工子女就学环境的改善，以及城市义务教育全面免除杂费政策的影响等，义务教育阶段学生从农村流向城镇的趋势可能会更快。面对学生流动性增大和分布结构上的巨大变化，统筹规划城乡义务教育发展，建立城乡一体化的义务教育资源配置机制，调整和完善流动人口子女就学政策，统筹考虑教育的机会公平、资源配置效率和教育质量，应当是此次规划纲要制定的重点内容。（网友科研人）（记者 纪秀君整理）

现身说事

外来务工人员胡先生：

我最担心孩子初中后咋办

　　我是四川巴中市人，1990年就到北京打工，算来快20年了。刚开始我在宾馆做服务员，现在跑个体，搞运输。

　　我有两个孩子，老大是女孩，老二是男孩，都在北京上学。说起女儿来北京上学的故事，还是蛮曲折的。2000年，女儿已经6岁了，还在老家的爷爷奶奶身边。考虑到两个老人身体不好，而且我和爱人都在北京打工，两口子一商量，干脆把孩子接出来。那时我们在海淀区四季青乡的巨山村租了房子，当时那里还没有拆迁，住了很多像我们一样从外地来北京打工的人。我不认识一个人，就直接带着孩子到了离家最近的巨山学校，找到校长。还算顺利，加上女儿伶俐乖巧，老师问她什么都回答得蛮好，学校答应接收她。

　　但是按照规定，我们一定要搞全5个本本儿――就是“五证”，女儿才能上学。哪5个证呢？身份证、暂住证、子女无监护证明、工作单位证明和借读证。这5个证里只有身份证是现成的，其他的都要现办。暂住证是要拿身份证、租房证明去四季青派出所办，工作单位证明还要我们两口子的。我自己开了，当时孩子妈在一家超市当售货员，我也催着她开出一张证明。在这些证件里，最麻烦的是子女无监护证明，必须要回我们老家的民政局去开。我们回趟四川老家不容易，路那么远，花钱又多，没有办法，只好让孩子的爷爷奶奶帮忙。可是老家离县城有40多公里，路又不好走，爷爷奶奶只好搭车去，一路打听，才摸索到县民政局，开完后再找到邮局，把证明寄给我们。

　　等啊等，两个星期后证明寄到了。拿着这4个证，才能到四季青乡政府开借读证。虽然几经折腾，但总算把“五证”办齐全了，女娃也顺利进了学校。那时候还要交赞助费，每个学期要300元，但为了孩子，钱多少不都要交？而且孩子在北京见识多，总比在老家学校的学习条件好。总算让我们松口气的是，交了几个学期后，北京取消借读费了，我们也省了不少钱。现在儿子也在巨山学校上，就不用交借读费了。

　　2006年，女儿小学毕业，学习成绩特别好，获奖证书什么的也有不少，我们家长也很骄傲。但到哪个学校读初中呢？女儿成绩好，不想耽误她。我先找到了海淀区的一家重点中学，老师看有那么多证书，挺想收下她的，但是要交6万块钱的“建校费”。因为孩子优异，可以减半。也就是说，我要是能交上3万块女儿就能上北京的好学校了。但是学校要求一次性交清，我哪有那么多钱？要是分3年交齐，也许我们还能咬咬牙接受。最后没办法，女儿只好去了另一所中学。

　　我现在最头疼的是，孩子虽然能在北京上中学了，可考大学必须回老家。明年女儿就要初中毕业了，我打算把他们姐弟俩都送回巴中的学校。北京的教材和我们老家的不一样，孩子要有个适应过程，现在她能在班里考第一，可在老家的学校能考多少名还真不好说。我和孩子妈还要在北京打工，只能托付爷爷奶奶照顾他们姐弟俩了。老人也就是在生活上能帮忙，其他的根本管不了，这也是我们最担心的。

　　要说期望，我没别的，要是两个孩子能都在北京考大学就好了！那样我和孩子妈就能每天照顾他们了。要是女儿没赶上这好事，让小儿子赶上也行啊！现在两个孩子都不愿意离开北京，他们喜欢这里的老师和同学。（记者 赵秀红）

实践者说

这里没有“外乡人”

――访福建泉州市教育局局长郑文伟

　　位于台湾海峡西岸的福建省泉州市是著名的侨乡，以活跃的民营经济闻名全国。改革开放以来，泉州市GDP已超过福建省的1/4，户籍人口仅680万的泉州市就有200多万名外来务工人员，随之而来的是近30万名外来务工人员子女在泉州就读。泉州市在解决外来务工人员子女就学方面有哪些新思路，又产生了哪些实效？记者就此采访了泉州市教育局局长郑文伟。

　　记者：进城务工人员子女教育问题在泉州是如何凸显的？随之而来产生了哪些教育问题？

　　郑文伟：随着泉州经济的快速发展和众多民营企业的崛起，使得进城务工人员人数已占到本地人口的近30%，其中有相当数量都携带子女到泉州各类学校就读接受教育，且大多数为义务教育阶段的适龄儿童。到2008年，在泉州就读的进城务工人员子女有29.2万人，其中义务教育阶段有21.4万人，占全市义务教育阶段学生总数的23.54%。到泉州就读的进城务工人员子女，表现出数量不断增加、规模越来越大、流动比较频繁、学习生活不稳定的特征。

　　记者：如何看待进城务工人员子女教育在泉州市整个教育格局中的位置？采取了哪些举措来解决这一特殊群体的受教育问题？解决问题的思路在哪里？

　　郑文伟：泉州各级党委、政府和教育部门十分重视进城务工人员子女平等接受义务教育的工作。我们在广泛开展调研的基础上，以市政府文件形式下发了《关于进一步做好进城务工人员子女接受义务教育工作的若干意见》。从2006年秋季开始，我们提出了“平等、融入、成才”的理念，进城务工人员子女在教育权利、入学机会、教育收费、学校管理等方面，与本地学生享有同等的权利和机会，实现没有“外乡人”的教育理想。

　　为切实做好这项工作，我们建立了“三种机制”予以保障：一是把进城务工人员子女平等接受义务教育纳入全市教育发展的整体规划进行统筹安排。在泉州开发区，中心地段一次性投资5000多万元，为进城务工人员子女建设了一所一流的义务教育学校。二是保障经费投入。对安排进城务工人员子女的学校用地、校舍建设、设备设施、师资配备和教育经费统一纳入财政预算。泉州仅承担义务教育阶段21.4万名进城务工人员子女的教育经费每年就达到8.7亿元。三是实施人文管理。我们开展了闽南文化进校园活动，要求学校为孩子们多提供一些适合孩子兴趣特点、与本地学生合作交流的活动等。

　　记者：在建立解决进城务工人员子女教育的长效机制方面，您有哪些思考和建议？

　　郑文伟：泉州市承担进城务工人员子女的教育经费到2008年已占到全市教育经费总额的31.3%，其中义务教育阶段占18.8%，这对地方财政来说是一个不小的负担。我们建议，由中央和地方财政按照一定的比例进行分担。进城务工人员子女入学的不稳定性，也给地方教育的统筹规划和发展以及学校的规范管理增加了不少困难。希望在《规划纲要》的制定中，对影响进城务工人员子女教育的一些实际问题能够给予重点关注。（记者 柴葳）

摘自：《中国教育报》2009年2月28日

（责任编辑 薛丽华）