新教改：市场派与政府派30年之争

　　编者按：涉中国教育未来二十年发展的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，在内部起草两年多之后，于今年全国“两会”前夕 “公开意见征求稿”名义面世。

　　维新在即，发言盈庭，或鸿儒炮轰，或刍荛献曝。梳理群言，却见激情有余而理性辨析不足。

　　依照起草组计划，此轮面向公众征求意见将于3月28日截止，从现在到3月底，是社会建言最佳且唯一的“时间窗口”。

　　从今日起，本报发表系列报道《“新教改”十问》，呈现教育改革中不同利益群体的面貌姿态与声音，以期教育改革的讨论进入更深入的层面。

 

　　这一回合，“政府派”完全压倒了“市场派”。

　　在新近公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》“公开征求意见稿”(下文简称《规划纲要》)中，起草者明确提出了“把促进公平作为国家基本教育政策”的口号，并把推进教育公平的责任放在了政府的肩膀上。

　　这样的表述，在很多关心中国教育的人士看来，直指中国教育乱象的根本。此前教育界存在的种种怪现状，多半是拜教育市场化所赐。

　　“国家的这些政策，是对此前教育市场化的一次‘拨乱反正’。”北京理工大学教育科学研究所所长、21世纪教育发展研究院院长杨东平教授表示。

　　不过，在《规划纲要》起草组内部乃至社会上，其实还有另外一种声音：单纯强调政府的教育投入，很难弥合民众对教育总需求与政府所能提供教育资源之间的巨大鸿沟。

　　“希望能就这个问题引发大家的辩论，我觉得政府现在的很多许诺，未来可能沦为空头支票。都放在政府的身上，如果政府没有买单能力该怎么办？”有识者表示。

　　如果把政府看作是公平的护卫者，而把市场看作是效率的放大器的话，其实“政府派”与“市场派”之争，更像是公共政策制定过程中“公平”与“效率”之间的博弈。

　　1. “市场化”之殇

　　通过市场化利用各方资源，迅速做大中国教育这块蛋糕，成为当时决策者理性的选择。

　　本轮教改，有新的改革诉求。

　　“数量、规模的发展是我们前十年的主要任务，而现在是要促进教育质量、提高教育公平，这是跟以前最大的不同。”《规划纲要》第七战略课题组组长、中央教育科学研究所所长袁振国如是说。

　　有教育专家将这样的政策转变，形象地比喻为“做蛋糕”与“切蛋糕”的不同；而由“做”到“切”的背后，则有着中国教育三十年大变迁的历史脉络。

　　“要想了解中国教育的发展历程，有两个纲领性文件文件必须要知道。”参与《规划纲要》起草的上海市教育科学研究院学术委员会主任胡瑞文研究员对本报记者表示。

　　他所指的两个文件，一个是1985年5月出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》，另一个则是1993年3月以中共中央和国务院名义发布的《中国教育改革和发展纲要》。

　　在这两个纲领性的文件中，“改革”与“放权”成为核心词汇，后者更提出了要“建立适应社会主义市场经济体制和政治、科技体制改革需要的教育体制”。

　　斯时，距邓小平南巡不过一年多的时间，依照其南巡讲话精神，“建设社会主义市场经济体制”已渐成社会各界的改革共识，中国开始在市场经济的道路上蹒跚而行。

　　自此，教育开始与市场联姻，诞下很多子嗣，影响到今日的教育面貌。比如国家开始对高校实行收费并轨，读大学要收费了；许多学校走联合办学、产教结合的路子，利用贷款发展校办产业；再比如允许公办高中招收“三限生”，以扩大学校经费来源。

　　其实，无论是两个文件，还是后来陆续出台的各项具体的改革举措，都是被当时的中国教育发展现状逼出来的。

　　根据1982年第三次人口普查的统计，当时中国就业人口的平均受教育年限只有5.8年，其中63%是小学文化程度和文盲、半文盲，大专及大专以上文化程度的还不到1%。

　　“人力资源总体水平不仅与发达国家的差距在100年以上，还远低于当时发展中国家的平均水平。”胡瑞文研究员表示。

　　毋庸讳言，教育已成为中国推进现代化进程的瓶颈，在当时的决策者看来，再不加快发展就要“拖经济建设的后腿”。

　　通过体制改革，并利用各方资源，迅速做大中国教育这块蛋糕，就成为决策者理性的选择，同时也迎合了当时普罗大众渴求接受教育的社会期待。

　　2. 市场化的罪与罚

　　随着中国教育在市场化道路上一路狂奔，越来越多的问题不期而至。

　　阿拉丁神灯被擦亮，随后发生的一切，让很多人都吃惊。

　　上述的诸多改革政策，使得中国的教育在短时间内迈上一个大台阶。有统计数据显示，上个世纪80年代中期，中国尚未实现小学教育的全面普及，而到2000年就实现了九年义务教育的基本普及，期间不过短短15年。

　　而到了2005年，全国初中教育的毛入学率已由20年前的55%提高到95%，高中阶段的毛入学率由1985年的12%提高到52%，高等教育的毛入学率由同年的3%提高到21%。如各方所愿，中国教育这块蛋糕被迅速做大。

　　不过，历史不免吊诡，有时你种下的是龙种，收获的却是跳蚤。

　　随着中国教育在市场化道路上一路狂奔，越来越多的问题不期而至。

　　“上学贵”开始成为中国人抱怨的一个固定话题。相比改革之前，家长对于子女教育的负担越来越高，对子女的教育投入极大地加重居民家庭生活负担。

　　零点调查公司曾经做过一份调查，2004－2005年间，拥有就学阶段的农村家庭中子女教育花费占家庭收入的比重达到32.6%，城市和小城镇家庭中，这一比重分别达到了25.9%和23.3%。

　　社会上甚至流传着这样的顺口路：“养个中学生拖累全家，养个大学生拖垮全家”。

　　一时间，教育和医疗、住房被并列称为中国人头顶上的“新三座大山”。

　　此外，在中国教育快速发展过程中，教育领域各种形式的差距也日渐拉大，比如区域差距、城乡差距、阶层差距等。

　　以一个普通高中的人均预算教育事业费为例，在2000年，上海市最高，达到4043.85元，是最低的湖北省的4.9倍；而到了2007年，上海依然排名首位，经费翻了将近三倍，达到11498.63元，最低的河南省不过1626.56元，两者的差距扩大到了7倍。

　　“教育走市场化的道路，尤其是教育产业化的推进，是改革大方向上出了问题，这样的改革破坏了全民教育体系，造成社会不公平和社会致贫，是到要改变的时候了。”有教育界人士表示。

　　3. 公平回归

　　国家的这些政策，是对此前教育市场化的一次“拨乱反正”。

　　物极必反。

　　本次新教改，促进教育公平成为各方关注的一个焦点，亦成为《规划纲要》文本起草的一条基准线。

　　在《规划纲要》“公开征求意见稿”中，“坚持教育优先发展，促进教育公平”的表述令人瞩目。文本中更明确提出把促进公平作为国家基本教育政策，并认为教育公平是社会公平的重要基础。

　　其实，这样的转折，并非一蹴而就。在某位政府高层教育智囊看来，在社会政策层面转向公平的纬度，其实是胡温新政之后一以贯之的姿态。

　　早在2006年，中共十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，其中明确提出要在构建和谐社会的视野中，重视发展教育，保障和促进教育公平的公共政策。

　　紧接着，一系列的教育政策次第出台。

　　2005年12月，国家发改委、教育部公布《关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》，叫停各地审批新的改制学校和新的改制学校收费标准，对改制学校进行全面检查。

　　2007年，国务院表态，在农村全面实行免费义务教育。并建立新的国家资助体系，建立健全普通高校、高等职业院校和中等职业学校家庭贫困学生资助政策体系。

　　2008年，国务院决定从当年秋季学期开始免除城市义务教育学杂费，这项政策共惠及40万所农村中小学近1.5亿名学生和2.59万所城市的2821万名中小学生。

　　“国家的这些政策，是对此前教育市场化的一次‘拨乱反正’。”北京理工大学教育科学研究所所长、21世纪教育发展研究院院长杨东平教授表示。

　　在他看来，国家教育政策的转向背后是一种执政理念的更迭，即政府明确了自身提供公共教育服务的职能，强化了自身的教育责任和义务，恢复了公办教育的公共性、公益性，最终有利于推进整个社会的教育公平。

　　与其观点可以互相作证的是，在《规划纲要》中对“教育公平”有详细的表述：

　　“教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”

　　不过，据本报记者了解，在《规划纲要》起草过程中其实还存在另外一种声音：对于当下的中国教育而言，市场是机遇而不是妖魔鬼怪。

　　4. 寻找公平与市场的经纬

　　造成当今中国教育领域的“市场化”是遭到扭曲的市场化，实际上是一种“行政主导型的商业化”。

　　“现在有一个怪圈，老是用道德、乌托邦的公平来对教育进行评价，你现在还是穷国办大教育，为什么不可以沿用市场化的思路来发展呢？”有参与《规划纲要》起草的专家对本报记者表示。

　　在他眼中，有一个问题亟待厘清：中国教育发展到今天是不是就完全不需要利用市场机制？教育领域是否可以倡导计划为主，市场为辅，兼顾公平和效率？

　　以教育经费为例，根据统计数据显示，全国教育总投入占GDP的比例从1977年的2.5%提高到2007年4.8%，增长了2.3个百分点。

　　其中，财政性教育经费投入占GDP比例从2.4%提高到3.3%，增幅为0.9个百分点；利用市场机制，通过社会、企业和个人等多渠道筹集的非政府教育经费占GDP的比例，从0.1%提高到1.5%，增幅为1.4个百分点，大于政府教育经费的增幅。

　　《规划纲要》中对于中国未来12年的教育发展目标都有详细规定，总体趋势是要进一步提高各级教育普及水平，提高教育质量，这些都需要增加巨大的教育成本。

　　有教育界专家依据国际通行的各级教育人均成本与人均GDP之比进行过测算，中国若想在2020年实现教育发展目标，其教育总投入占GDP比例至少还需要在现有基础上再提高2个百分点，达到6.8%以上。

　　“这笔钱从哪里来？1993年提出的国家财政性教育经费支出占GDP4%的目标到现在都没实现。”该专家表示，“大家都想能够接受高层次的教育，在这方面教育的全社会总需求和政府的能力之间存在着一个差距。”

　　此外，包括学前教育、义务教育乃至高等教育在内的各段教育的从业者都在呼吁要以政府为主，都想从教育蛋糕里切走一块。

　　“但是目前教育资源就这么多，我们知道彼岸在哪里，就是教育公平，但是路要怎么走？船要怎么划过去？却并不很清楚。”上述专家表示。

　　为此，有学者呼吁，为保障2020年我国教育发展目标的实现，在大幅度增加政府教育投入的同时，还要进一步深化教育体制改革，利用市场机制筹集更多的社会和个人教育资源。

　　“比如政府是不是可以承担2/3的成本，而把其余1/3的成本分解到企业、社会以及家庭？是不是可以实现办学主体的多元化，允许学校有不同的成本？”该学者表示。

　　而在曾经参与过“医改”方案制定的北京大学政府管理学院顾昕教授看来，上文所提及的中国教育所出现的种种怪现状，并非是市场化的原因，造成当今中国教育领域的“市场化”是遭到扭曲的市场化，实际上是一种“行政主导型的商业化”。

　　近期，他和国内的相关领域专家共同起草了一份名为《走向有管理的竞争――中国新教育体制改革论纲》的“民间版”教改方案。

　　在方案中，他明确提出，现存的扭曲的公共教育资源配置方式，导致了中国政府缺乏必要的财力去推动基本义务教育品质的均等化，也不能尽快实现义务教育的普遍覆盖，当然也谈不上在短期内实现义务教育的扩展。

　　“政府义务教育资源配置体制酿出的苦酒，靠行政化的措施无法变成浓香的陈醋。”顾昕教授表示。

　　无论是为了应对“择校费”的问题，还是为了推进义务教育的长远发展，顾昕给出的解决之道是：放开义务教育的市场，“让市场力量充分发挥提升义务教育资源配置的作用，让政府的资源发挥促进教育公平的作用”。（马晖）

摘自：《21世纪经济报道》2010年3月19日

（责任编辑 傅佩佩）