全面贯彻落实语言文字法律法规不断推进语言文字工作改革创新

——上海市全面推进语言文字依法管理

上海市语言文字工作委员会办公室

《中华人民共和国国家通用语言文字法》（以下简称《国家通用语言文字法》）是我国第一部关于语言文字的专门法律，它的颁布和实施标志着我国语言文字应用管理纳入了法制化轨道。该法颁布施行10年来，上海根据建设现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心的要求，针对特大型、国际型城市社会语言文字应用的实际和特点，按照市委、市政府关于建设责任政府、法治政府、服务政府的要求，立足于建立健全语言文字依法管理体制，扎实推进地方立法，大力开展法制宣传教育，积极进行执法试点，努力将各项法律规定落到实处，有效推动了语言文字工作的全面进步和社会语言文字应用规范化水平的提高。

一、加强地方立法，完善法规体系

要加强语言文字依法管理，其前提是有法可依。《国家通用语言文字法》的颁行，为本市开展语言文字工作、加强管理提供了有力的法律依据。但是，由于法律的各项规定总体上比较原则，而上海作为一个特大型城市，语言文字应用的情况纷繁复杂，社会语言生活空前活跃，因而有必要结合自身实际，针对上海经济社会发展的特点，全面推进语言文字地方立法工作。

（一）颁布实施语言文字地方性法规

在开展大量法制调研、广泛征求各界意见的基础上，2005年12月29日，市十二届人大常委会第二十五次会议审议通过了《上海市实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》（以下简称《实施办法》），自2006年3月1日起正式施行。

在上海《实施办法》颁布之前，全国已有11个地方制定颁布了语言文字方面的地方性法规或规章。上海《实施办法》在充分吸收、借鉴各地立法经验的基础上，进一步结合上海的语言文字应用和管理工作实际，在以下方面进行了创新，取得了突破：（1）对公共场所使用外文、教科书和新闻报道中使用网络语汇的问题做出了恰如其分的规定；（2）对使用外文和手书繁体、异体字的招牌、设施等，规定必须同时使用规范汉字予以标注，以维护国家通用语言文字的主体地位；（3）规定了总计达26个政府部门的监管职责，以形成“各司其职、齐抓共管”的管理体制；（4）将公共场所招牌、设施用字的监督执法纳入城市管理行政执法部门的综合执法内容；（5）将语言文字工作评估、公共场所语言文字应用监测等工作措施上升为法规规定，使这些实践证明行之有效的工作措施进一步制度化、常态化；（6）规定了大学生和中职学生普通话和规范汉字应用能力的达标要求和标准，为之后大学生和中职学生全员参加普通话水平测试提供了法律保障。以上6个方面当时在全国范围内都具有开创性、前瞻性，不仅得到了全国人大、教育部和国家语委的高度肯定，而且受到了社会各界的普遍好评。

（二）制定与语言文字法律法规相配套的规范性文件或规章制度

《国家通用语言文字法》颁行以来，市政府办公厅先后制定颁发了《上海市社会语言文字应用管理规定》《关于加强本市公共场所英文译名使用管理的若干意见》等规范性文件，文广、出版、卫生、公安、金融、旅游、邮政、铁路等15个系统制定了关于规范本行业语言文字应用的规范性文件，工商、质量技监、城市管理、精神文明建设等职能部门则结合各自的社会管理职能，在相关的管理规定中增设了关于语言文字规范的要求，为在全市逐步形成覆盖各领域的语言文字应用依法管理体系奠定了基础。上海《实施办法》颁布以后，全市18个区县，以及卫生、商业、旅游、公安等系统又结合各自实际，制定颁发了关于贯彻落实《实施办法》的意见。

目前，针对上海公共场所外文使用规范化管理的迫切需求，市语委、市教委正在组织制定《上海市公共场所外文使用管理规定》，并已列入市政府法制办2011年政府规章制定项目。

（三）制定与语言文字法律法规相配套的语言文字使用规范标准

2009年市语委协助市委办公厅制定颁布了《上海市机关标牌语言文字使用管理规定》。

为加强公共场所外文使用、特别是英文使用的规范化管理，根据《国家通用语言文字法》和《实施办法》的原则精神，先后制定颁布了《上海市公共场所中文名称英译基本规则》《公共场所英文译写规范》（上海市地方标准）《上海市对外交流用组织机构名称和职务职称英文译写规范》。其中，《公共场所英文译写规范》共分10个部分，内容涉及交通、旅游、文化、体育、教育、金融、卫生、邮政、电信、商贸、餐饮和宾馆服务12个行业领域，规定了各行业领域的实体名称、设施名称及功能信息、警示和提示信息的英文翻译方法和书写要求，列举了2700余条标准英语译文。其中，《第1部分：通则》是上海、江苏、浙江长三角两省一市的通用稿，由三地共同起草、联合审定，于2009年8月24日共同在上海发布。其余9个部分为上海独立起草，于2009年9月14日由副市长、市语委主任沈晓明亲自宣布颁布。10个部分都从10月1日起实施。

二、加强宣传教育，增强法制意识

针对语言文字法律法规“重在宣传引导”的性质特点，在市语委的指导协调下，全市各部门、各区县语委普遍确立了“法制宣传是依法管理语言文字的重要前提和首要任务”“宣传就是执法”等理念，扎扎实实地做好语言文字法律法规的学习宣传工作，注重渗透、讲求实效。

以全国推普周等活动为契机，通过组织群众性宣传活动、编印下发宣传资料、加大媒体宣传力度等方式进行全市性的集中宣传，营造加强语言文字规范的社会氛围，努力提高语言文字法律法规的社会知晓率，提高广大市民的语言文字规范意识。10年来全市累计发放各类宣传资料1000余万份，组织开展全市性宣传咨询、竞赛、征文、有奖竞答、倡议签名等群众性活动500余次，同时通过树立户外公益广告、张贴宣传画、悬挂横幅、组织板报汇展以及宣传车巡回宣传等方法营造声势，有效地教育引导广大市民参与语言文字规范化建设，树立语言文字应用规范意识和法制意识，提高社会各界、各行业知法、守法的自觉性。

三、加强执法监督，落实法律规定

（一）依法开展语言文字工作评估

上海早在上个世纪90年代就有计划地对各部门、各地区以及各高校的语言文字工作开展专项检查，以落实对社会语言文字应用的监督管理。1998年国家语委在上海召开“全国城市语言文字工作观摩研讨会”，将上海的专项检查措施上升为“评估”，并将在全国开展城市语言文字工作评估列为新时期语言文字应用管理工作的三大措施之一。《国家通用语言文字法》颁布以后，上海根据教育部、国家语委的要求启动了新一轮的评估工作。2005年颁布的《实施办法》进一步明确规定，“市和区、县语言文字工作委员会应当对本行政区域内有关单位的语言文字工作进行评估，评估结果可以向社会公示”，之后上海进一步加大了评估工作的推进力度。上海的评估工作分三个层次，三种对象：

第一层次，上海作为直辖市，于2004年接受了教育部、国家语委组织的评估，被认定达到了“普通话初步普及，汉字的社会应用基本规范”的新世纪初叶的语言文字工作目标。

第二层次，根据《实施办法》的规定，市语委组织对三种对象的评估：区县、行业系统和高校的评估。10年来，共有16个区县、3个行业系统、19所高校通过了市语委的评估，被认定为“达标”。还有3个区县的评估将于2010年底以前完成。在对区县，特别是对有关远郊区的评估过程中，区县的语言文字工作已经深入到农村地区，区县语委采取多种措施在农村推广普通话、推行规范汉字，上海郊区农民的普通话能力在城市化进程和这些工作措施的综合影响下显著提高，方言隔阂基本消除。因此，到2010年底，上海将在全国率先实现“全域性”的“达标”。

第三层次，根据《实施办法》的规定，区、县语委组织对所辖乡镇、街道和区县一级行业职能部门的评估。目前18个区普遍开展了相关的评估工作，5个区县已经完成了一轮对所有乡镇、街道的评估。

评估对语言文字工作起到了两方面的推动作用：（1）语言文字应用管理水平显著提高。通过评估，上海各级语言文字工作的机构、人员、经费等组织保障得以较好地落实，区县一级语委专职人员、工作经费等落实到位，各级语委的协调、管理能力明显增强，已接受评估的单位和语言文字工作都表现出较强的主动性、坚韧性和开创性，呈现出良性运行、积极向上的态势；通过评估，落实和强化了各部门、各地区的工作职责，全市“条块结合、以块为主、各司其职、齐抓共管”的语言文字管理体制基本形成。（2）社会语言文字应用规范化水平显著提高，全市主要领域的用语用字规范意识普遍确立，党政机关、新闻媒体和各级各类学校用语用字达到了较高的规范化水平，公共场所的用字面貌也有了较大的改观，重点街区的规范率达到85%甚至90%以上，比《国家通用语言文字法》颁布之前提高了10多个百分点。

（二）依法开展社会语言文字应用监测

社会语言文字应用面广量大，且动态性强，对其管理不应追求“纯而又纯，百分之一百规范”，而应定位于对始终处于变化中的应用情况实施有效监控，逐步提高规范水平。为此，《国家通用语言文字法》颁布以后，上海市语委积极探索、实践对社会语言文字应用加强实时监督和动态监测，并将其列入了《实施办法》的规定，“各级语言文字工作委员会应当建立监测工作网络，对各类媒体、公共场所用语用字进行监测，监测结果应当向社会公示”。《实施办法》颁布前后，上海还先后颁布了《上海市语言文字应用监测工作规定》《上海市公共场所社会用字监测与行政执法实施细则》等文件，进一步规范监测工作程序。上海的监测工作也有两个层次：

第一层次，市语委负责对全市新闻媒体、特别是主流媒体用语用字的日常监测。从2000年起，市语委坚持9年组织有关社会组织或专家对有关报纸、期刊和广播电视进行连续、不间断的监听、监看，及时发现问题、及时反馈给相关主管部门督促整改。

第二层次，区县语委负责对城镇街头、主要商业街区、公共场所用语用字的监测。工作过程中，逐步建立与完善了“实时监测—及时反馈—督促整改”的监测工作机制。各区县语委成立监测站、组建监测员队伍、落实监测员责任区域，对辖区内的公共场所用语用字进行有效监控。同时，各区县还普遍开展以街道、社区为单位加强语言文字工作属地管理，开展监测、整改工作的试点。几年来培育了铁路上海站商圈、南京东路步行街、新天地商圈、淮海路商业街、普陀区石泉街道等成功典型，这些地区的用字规范水平都达到了95%以上。2009年，结合公共场所英文使用管理工作，市语委还依托“上海语言文字网”建设开通了“公共场所语言文字应用监测网络平台”，实时受理广大社会群众对社会用语用字不规范现象的投诉，及时分流到有关区县或行业部门落实整改。

（三）依法推进语言文字应用水平测试

上海的普通话水平测试自1994年启动，测试对象主要是教师和媒体从业人员。《国家通用语言文字法》颁布后，上海依法将测试对象扩大到各级各类机关的公务员。2005年《实施办法》颁布后，进一步将测试对象扩大到全体大学生、中职学生以及公共服务行业从业人员。目前，全市公务员、教师、播音员主持人、公共服务行业从业人员以及大中学生等共计739798人次接受了普通话水平测试，平均合格率85%。

2008年起，为贯彻落实《实施办法》的有关规定，确保大学生和中职学生全员参加测试，市教委、市语委决定每年投入近千万元，用于对每年近20万学生进行免费测试，进一步加大普通话水平测试的推进力度。

2007年起，上海根据教育部、国家语委的要求积极开展了汉字应用水平测试试点，目前共有公务员、编辑、教师等共计15935人次接受了试点测试。2009年起，根据教育部、国家语委构建语言文字测评体系的要求，上海有关社会组织推出了朗诵水平等级考试，被列入文化部文化艺术类等级考试序列，目前已经测试了近5000人次。两年来，上海又联合天津市语委、测试中心开展了面向母语非汉语的外籍人士的汉语口语水平考试，测试了67人次。

（四）依法开展公共场所外文使用管理

根据《国家通用语言文字法》和《实施办法》的原则精神及相关规定，针对上海在推进国际化进程中公共场所外文使用日益增多、不规范现象日益突出的情况，以“迎奥运”和“迎、办世博”为契机，上海依法开展了公共场所外文使用、特别是英文使用规范化管理工作，取得了明显成效。管理内容包括两个方面：一是不得单独使用外文；二是英文使用应当准确、规范。管理措施主要包括：成立了上海市公共场所中文名称英译专家委员会，并以专家委员会为骨干，建设了一支英文方面的专家队伍；依托专家委员会，先后制定颁布了4部英文译写方面的规范标准，并为社会英文使用提供翻译和审核方面的服务；组织了以大学生志愿者为主体的英文使用规范志愿者队伍，广泛开展了志愿者纠错行动；指导有关媒体组织开展了“纠错搜查令Write It Right”公共场所英文纠错群众性活动；依托国家通用语言文字社会使用的监测机制和监测平台，开展了公共场所英文使用的监督监测；依托国家通用语言文字使用“条块结合、齐抓共管”的监督执法机制，联合各相关部门、指导各区县加大了对英文使用不规范现象的依法整治。2005年《实施办法》颁布以来，全市共整改单独使用外文的现象5000余处；2008年以来，全市共整改英文使用不准确现象1万余处，为上海举办一届成功、精彩的世博会营造了良好的语言文字环境。

（五）依法加大其他各项工作的推进力度

1.扎实推进语言文字规范化示范校创建工作

教育是语言文字工作的重点领域之一，对社会语言文字工作具有基础作用和辐射作用。从上个世纪90年代开始，面向全市各中小学、幼儿园，上海先后组织了语言文字工作“合格级”和“优秀级”两轮评估。从2004年开始，根据教育部、国家语委的要求，上海组织开展了语言文字规范化示范校创建评定工作。首批评定了27所国家级示范校、109所市级示范校、402所区县级示范校。第二批评定90所市级示范校、499所区县级示范校。

2.大力推进“中华诵”活动

充分发挥好“中华诵”活动的机制与平台作用，通过诵读经典激发社会、特别是广大学生对祖国语言文字和中华优秀文化的热爱，增进母语自尊，增强民族自豪感和文化自信心。上海的“中华诵”活动有三个特点：（1）采取切实措施，保证广泛参与。如，将诵读活动开展情况纳入语言文字规范化示范校创建的条件；将学生课外参与诵读活动的情况纳入语文教学或拓展型课程教学，加强检查与考核，考核结果记入《学生成长手册》。（2）运用竞赛机制，扩大社会影响。上海早在80年代就开展了“我爱祖国语言美”普通话比赛，每年坚持举办，成为具有广泛社会影响的活动品牌。“中华诵”活动开展以后，上海一方面继续运用传统活动品牌，将“语言美”比赛与经典诵读活动有机结合，广泛动员社会各界参与诵读活动，另一方面还新创了“魅力汉语”“沪港澳台四地青少年朗诵比赛”等新的活动品牌，丰富了“中华诵”的活动形式和机制。（3）举办诵读晚会，形成活动高潮。1999年以来，市语委先后成功举办了“中国人、中国话、中国魂”“可爱的中国”“诗意中国”“和谐之声”“2008年中秋诵读晚会”“百年行吟诵国魂”共6台大型诵读晚会，社会反响强烈，受到广泛好评。根据《教育部国家语言文字工作委员会关于在学校开展“中华诵？？经典诵读行动”试点工作的通知》〔教语用函（2010）6号〕的要求，市语委、市教委制订了《上海市“中华诵·经典诵读行动”试点工作方案》，全市16个区的22所学校进行试点，虹口区教育局和嘉定区教育局作为整体推进试点区县，全面启动试点工作。

四、加强科学研究，服务社会应用

加强语言文字科学研究是贯彻落实语言文字法律法规，提高工作水平，增强语言文字社会应用管理有效性的重要保证，也是各级语委的重要工作职责。通过研究，一方面可以发现社会语用的问题和对标准化工作的实际需求，另一方面也可以监督监测社会语言发展变化的态势。上海始终高度重视、扎实开展语言文字科学研究工作，并取得了一定的成效。

（一）大力开展调科研课题研究

“十五”期间，上海先后开展了全市社会语言文字应用调查、学生方言能力调查、农村学校和农民工子女学校语言文字使用情况调查、出版物用语用字情况调查、外语使用情况调查等调研类课题15个；新形势下上海语言文字应用管理模式架构及评估标准研制、国际大都市语言发展战略研究、上海语文改革史研究、语言文字地方立法调研、公共场所中文名称英译基本规则研制等工作研究类课题14个；编印出版了《普通话水平测试论文集》（2本）、《世博会语言环境建设国际论坛论文集》《〈上海市实施《中华人民共和国国家通用语言文字法》办法〉学习读本》《上海市城市语言文字工作评估方案》等专著或文集；研制成功了普通话水平测试计算机命题系统和管理系统。“十一五”期间开展了“世博语言服务”“语言普查”“语言规划与依法管理”“领域语用研究”“语言文字能力测评研究”“语言教学”“对外汉语教学”7个研究方向共27个课题研究。

同时，积极关注有关高校和研究机构关于语言文字的基础理论研究和基础工程建设，对华东师大中国文字研究和应用中心、上海师大语言研究所的数字化汉字资料库、方言语料库建设等课题给予了政策支持或经费资助。

（二）成立专门研究机构

为进一步加大科研工作力度，2010年上海市语委依托上海市教育科学研究院专门成立了“语言文字应用研究中心”，在全国开创了地方语委直接主导建设语言文字研究机构的先河。中心将主要负责：市语委课题研究工作的日常管理；语言文字工作政策法规、信息资源、人力资源基础数据库等基础工程的建设与维护；根据市语委甚至国家语委的要求，组织实施大型调科研项目；出版有关刊物，目前中心已经编辑出版了《语言政策研究》（内刊）的试刊号，各界反响良好。

（三）扎实推进“上海话有声数据库”建设项目

一方面，上海将按照教育部、国家语委关于建设“中国语言资源有声数据库”的技术参数标准，通过开展方言调查，采集、整理上海话基础数据。另一方面，上海还将在此基础上对采集到的上海话数据进行深入的方言数据分析，为进一步开展上海话研究提供基础；建设上海方言文化信息库、绘制上海方言地图，制成公共数据库，满足社会的相关需求；开展相关社会语言学研究，为政府提供语言政策和决策方面的咨询服务。目前，已经组成了全市有关高校联合课题组，正在开展征召发音人的工作。

（四）运用科研成果服务社会应用

在扎实开展相关科研的基础上，上海充分使用好有关科研成果，服务、引导社会语言文字应用，构建和谐的语言生活。如：通过调研、监测类课题，实现对社会语言生活变化的及时反应和正确引导；组织专家发表研究成果、参与相关网络讨论；汇总、展示各研究成果，举办具有广泛社会影响的学术活动，举办各类学术座谈会和论坛，出版相关专刊专著；强对方言、外语、网络语言等社会语言生活中新现象、新问题的调查研究，及时发布相关调查数据和研究成果，用事实和科学理论引导社会正确看待社会语言文字热点问题。

有关科研成果已经直接运用于上海的语言文字工作实践或服务于社会应用，如：普通话水平测试计算机命题系统原用于上海的测试工作，后经国家测试中心统筹在全国使用；《城市公示系统英译规范研制》的研究成果已经转化为上海地方标准《公共场所英文译写规范》；针对公共场所有些招牌、广告因进口商品暂无中文译名而单独使用外文的情况，《外国品牌名和商标名中文翻译研究》成果已用于相关的整改工作。