俄罗斯和意大利大学管理考察报告

　　2006年10月，以东北大学校长赫冀成、中国传媒大学党委书记陈维嘉为首的教育部直属高校工作司大学管理考察团一行六人, 赴俄罗斯、意大利进行了为期12天的考察访问，分别拜访了俄罗斯大学校长联合会、俄罗斯教育科学院及莫斯科大学、圣彼得堡大学、罗马大学和米兰工业大学。考察过程中，代表团与上述单位的领导、管理人员和学者进行了广泛深入的交流和沟通，对两国高等教育的发展现状及未来总体设想和政策措施、大学校长联合会的功能及组织运作模式、大学的内部管理等方面有了一个比较深刻的认识，深受启发，现将考察成果汇报如下。

　　一、俄罗斯高等教育情况

　　90年代初前苏联解体，国家政治体制发生很大变化，在私有化浪潮中，大学的处境一度十分艰难。投入不足长期困扰着高等教育的发展。普京执政后对叶利钦时代的政策进行了调整，随着国民经济的逐步复苏，国家对教育的投入在逐年增长，大学开始呈现新的发展势头。俄罗斯高等教育管理目前的主要特征是：

　　1、学校管理体制的调整。将中等技术学校下放到地方管理，并于2004年开始讨论高等学校下放管理权限的问题。由于遭到了比较强烈的反对，涉及高校私有化之争以及地方财力不足等问题，暂时搁浅。因此，俄罗斯大学管理体制格局基本沿袭前苏联的模式，全国600多所国立大学，绝大多数隶属联邦教科部和各部委，只有50多所归属地方。

　　2、大学自主权扩大。俄罗斯于1992年及以后陆续制定颁布了俄罗斯有关教育方面的法律法规。根据这些法规，俄高等学校拥有很大的自治权。例如政府不能任命大学校长。大学校长通过一定的民主程序选举产生，是学校的法定负责人。学校内的一切事务，包括教学、科研、副校长及以下人员的选拔任用、内部管理等由校长全权负责，作为学校创办者的教育主管部门、地方政府等无权过问、干涉校长职权范围内的管理事务。近年来有所改变的是，联邦教科部将对校长候选人进行资格审查，并作了年龄限制(不超过65岁)，同时在大学设总裁，据称试图遏制校长过分膨胀的权力。

　　3、非国立大学增加和公立大学自费生比例提高。俄罗斯在校大学生数2003年比1992年增长了145%。目前大学在校生数700多万。增量一方面来源于新增的非国立高校，这部分高校从无到有，发展迅猛，目前已达400多所，但一般校均规模不大，目前在非国立学校就学的大学生只占总数的10%—15%。另一部分来源于国立高校扩招的收费生，这是增量的大头。根据俄罗斯1992年、1996年两次颁发的有关法规，国立高校可以录取一定数量的收费生，这一比例由原来的不超过25%，逐渐扩大到目前的50%，实际操作中，各学校有很大的灵活性，一些学校的收费生比例逐年提高，学费也在不断提高。2004年教育法条文又有新改动，取消了对某些热门专业收费生比例的限制。可以说，俄罗斯大学扩招的动力和经费支撑主要来源于收费生。

　　4、联邦政府对大学的调控。政府主要通过办学许可，评估，确定学校公费生指标（实际上就是拨经费）来对大学实施控制和影响。对大学的评估鉴定每五年进行一次。鉴定委员会由教科部领导。按照法律规定，鉴定是国家对教育机构的教育质量进行检查的主要形式。鉴定程序包括教育机构内部自我评估、外部考核鉴定以及做出是否向该教育机构颁发鉴定结果的决定。鉴定的目的和内容在于确定教育机构的教学内容、水平和毕业生培养质量与国家教育标准的吻合程度。近年来，俄联邦教育主管部门特别强化了对高校进行的教育质量评估、鉴定。凡是被认定不合格的学校，或限期整改，或减少公费生指标、或取消办学资格。这一检查近来对一些私立学校或国立大学在外地办的分校威胁很大，已有不少学校受罚。

　　5、提出教育现代化蓝图。2001年俄罗斯联邦国家委员会批准了2010年俄罗斯教育现代化纲要，近年来俄罗斯教育领域实施了一系列改革措施，旨在保证教育现代化任务的实现。教育现代化的基本目标：①提高优质教育面向所有公民的普及率，不受其社会地位、财产状况、地域、宗教、民族或其它任何差别的影响。②利用预算和吸引预算外资金的形式增加教育财政资源。提高现有教育资金的使用效益。③在确保教育系统内的完整性和高质教学标准化的情况下，建立其与社会、国家和经济的开放式互动体系。

　　6、重点建设高水平创新型大学。普京总统执政后，敏感地意识到高等教育对俄民族复兴的重要作用及大学在社会稳定和科技发展中的重要影响。随着俄经济的复苏，政府加大了对教育的支持。2006年政府拿出50亿卢布建设高水平创新型大学。确定重点建设学校采取竞标的方式，学校报名，政府组织专家进行评审。共有197所大学提出申请，17所学校胜出。除莫斯科大学和圣彼得堡大学各得到10亿卢布外，还分别有5所综合性学校，7所工科性学校，1所医科类学校和1所农业院校，1所财经院校得到2000—3000万卢布的支持。

　　俄罗斯高等教育有着悠久的历史文化积淀和传统优势，有一批如莫斯科大学、圣彼得堡大学这样的世界名校。但考察中我们深深地感到社会的动荡，政府的更替对高等教育的冲击和影响是很大的，至今也没有完全走出困境。俄罗斯教育科学院院长（原教育部副部长）舒克舒诺夫指出：俄高校目前存在的主要困难和问题是：中青年教师队伍流失严重，高水平的学科带头人匮乏；高校与企业界脱节、学生缺乏社会实践；教育与经济没有很好的结合；学校设备老化、现代化教学手段落后等等。

　　二、俄罗斯大学校长联合会

　　1、组织形式。俄罗斯大学校长联合会于1992年成立，其成员包括900个国立大学校长和100多个私立大学校长。现有73个分地区和7个大区的大学校长分委员会。

　　大学校长联合会设主席1人，副主席11人，五年一届，选举产生。目前的主席由莫斯科大学校长担任。由70所大学组成联合会委员会，是常任领导机构，大会休会期间决定重大事项。还有一个25人的执委会，负责推进执行有关决议，2年一届。同时设有分学科的分委员会。有常设机构和专职人员，办公地点在莫斯科大学。经费主要来源于成员学校缴纳的会费，每校每年1万卢布。

　　根据俄罗斯大学校长联合会章程，俄罗斯大学校长联合会为独立法人，是非营利性全俄社会组织，是由各大学校长自愿参加、自我管理的组织。联合会的活动不追求任何政治目的，不依附任何政党和群众运动。遵守俄罗斯宪法、可以与各国家和国际组织、团体、法人或参与共同活动的公民个人建立联系，参加国际或其他组织。

　　2、宗旨和任务。大学校长联合会的宗旨是促进发展和协调俄罗斯各高等学校校长在经济、法律、人文、科学和其他各领域内的相互联系。其基本任务是：

　　——确定有关在高等教育教学科研工作的改善、高校物质基础设施的改善等政策问题上的一致立场。

　　——保护会员的公民、社会经济、政治和职业的权力和自由。

　　——在高等教育体系内协调各种不同的利益，以达到必须的一致性、自由发展的空间、流动性等。

　　——就高等教育发展问题准备建议意见并提交相关的组织和机构。

　　——为会员提供有关国内外高等教育成果的信息和咨询。

　　——向俄罗斯和外国机构和组织提供有关俄高等教育问题的咨询和信息。

　　3、全体会议。俄罗斯大学校长联合会成立以来已召开8次全体会议，俄罗斯总统每次都出席，听取大会发言并作讲话。

　　在今年6月召开的全体会议上，出席大会的差不多包括了全俄所有国立高校上千名校领导，应邀出席的还有俄联邦政府各部委的领导、各地区领导、俄联邦会议和国家杜马的议员等，来自独联体国家和欧洲、亚洲、美洲等国家的大学代表也应邀列席了大会，总计约有1500人。普京总统出席了第一天的全体大会会议并作了讲话。

　　会议讨论了现阶段俄罗斯高等教育的一系列重要问题。特别讨论了《国家教育工程》计划。全俄大学校长联合会主席、莫斯科大学校长萨多夫尼奇作了大会主题报告“普及性和质量”，报告涉及了高等教育和科学发展的道路、为解决目前存在问题应采取的应对性原则措施等，受到与会者的一致好评和支持。在全体大会上发言的还有数位大学校长。与会代表分成7个小组进行了讨论。会议讨论的最终成果反映在会议向全俄大学生发出的呼吁书以及大会决议《俄罗斯的高等教育——普及性、高质量、竞争力》这两个主要文件中。

　　得知俄国家杜马准备在近期讨论《自治机构法》草案（涉及大学自治问题，据称将助长大学的私有化）时，会议通过了一个致国家杜马议员的呼吁书，强烈要求推迟讨论这一联邦法律草案。呼吁书称这一文件将会对俄罗斯高等学校的发展、甚至是对其生存带来严重的威胁；认为它限制了宪法赋予俄罗斯公民无偿获得高等职业教育的权利；在涉及到学校的资产权和财务问题上，会议代表也认为该法案同样存在许多重大缺陷，已经引起教育界的极大不安。

　　4、成立背景。前苏联是一个高度计划经济的国家，高等教育管理体制与之相适应，大学除少数隶属中央教育部外，分别隶属不同产业部门和地方。大学的办学主要听命于各主管部门，独立性很弱。92年苏联解体，国家政治体制发生根本变化，当时大学校长们对成立大学校长联合会有着强烈的愿望，希望通过这一组织协调大学之间的关系，代表大学共同的立场，维护大学共同的利益。1992年11月25日，俄罗斯联邦总统叶利钦签署命令，8条内容如下：

　　①支持成立俄罗斯大学校长联合会。这是一个全俄性的社会组织。 

　　②要求所有俄罗斯各联邦主体、各州市各级权力执行部门和有关部委对自己所辖管范围内的大学支持大学校长联合会的工作。

　　③要求联邦政府从1993年起对联合会议章程所开展的活动给予帮助。

　　④要求联邦国有资产委员会和莫斯科政府协助解决联合会单独办公的用房。

　　⑤建议全国电视广播委员会经常性地报道高等学校活动。

　　⑥要求俄罗斯政府信息署保障联合会有关材料转发给大众媒体。

　　⑦要求俄联络部、俄科学、高校和技术政策部等协助解决联合会的设备、交通、通讯联系等问题。

　　⑧要求俄外交部、俄联邦联合国教科文组织委员会协助支持联合会在俄境外开展活动。

　　正是在政府首脑的大力支持下，俄罗斯大学校长委员会得以诞生和发展。

　　三、意大利高等教育情况

　　意大利是全球设立大学最早的国家，1088年创建的博洛尼亚大学被公认为世界最古老大学。意大利的高等教育由大学、高等艺术与音乐学院、高等技术培训学院三大板块组成，其中大学共计89所，注册大学生总量为180万人左右，60所为公立大学。公立大学的办学经费主要来自政府财政，对罗马大学而言，国家投入部分占办学经费总量的90%。

　　1、两所大学的基本状况和学科特色。罗马大学是意大利最好的综合性大学，已经有703年办学历史，其哲学、文学、法学、数理、工程、医学、建筑、遗址与文物保护等学科皆有较高的国际影响度，其医学院最大，建有附属医院。罗马大学实行多校区办学，目前建有21个学院、112个系。教师4900人、职工5300人；现有在校生147000名，其中留学生4700名；设有本科科目327个、硕士科目200个、博士科目162个。办学经费约为全国公立大学经费总量的10%。近些年，学校对学科实力的提升给与更多关注，积极引进拔尖人才，激励教师著书立说，在国际著名刊物上发表学术论文。学校加大了对创新性、交叉性科研项目的导向，此类项目获得批准后，校级与系级的经费配套比例可高达55：45。

　　米兰理工大学是意大利最好的工科大学之一，地处意大利北部与东部两大工业地带之间，具有发展工科的独特优势。1927年曾有一名教授因解决化工腐蚀方面的卓越贡献而获得诺贝尔化学奖。学校的学科由工程、建筑与工业设计三大板块组成。工程学部设立有十多个工程学院，涉及50多种工程技术，包括核技术、航天与空间技术、生物制药、高分子材料、纳米技术、数学建模、IT技术等高新技术。学校建有欧洲最大的风洞实验室，承担欧盟国家的合作试验；建有高水平的高分子材料实验室等。该校的工业设计学部覆盖面很宽，与工业界关系密切，实施艺工结合、文理交融的培养模式。建筑学科不仅在建筑学方面基础厚实，土木工程类的力量也很雄厚，承担了很多本土和欧盟的工程项目。现有学生4万余名，教师2200名，其中教授、副教授人数为1100余名，职工1200名左右。

　　目前两所大学在欧洲所有大学的排位大概分别为第30位和第135位。

　　2、关于教学科研管理体制。两所大学的院系建制的类似之处是，由学院组织教学，负责教学人员的管理；由系组织科研，负责学术和科研管理。教师分别到学院接受教学任务和考评，到系接受科研任务和考核，两类中层管理体系并行运行。这种管理体制也许值得中国大学借鉴。关于经费管理，由于公立大学的人事编制由学校控制，人头工资由学校发放。除了本级行政及配套开支外，其他经费按财政统筹预算下拨给学院，由学院支配使用。罗马大学的科研经费管理与我国大学的情况有类似之处，如，科研经费的10%必须上交学校，5%上交财政处，其余部分由项目负责人掌握，甚至可以分红，不过分红部分的税赋很重，约为39%-43%，依个人所得数额而定，故而大部分教授情愿将经费投入实验室和其他的资源性建设。关于教师队伍管理，教师通过全国性资格考试招聘而来。对正教授有较高的专业要求和外语要求，正教授的引进必须经五人组成的考聘委员会面试，5名委员中4人必须来自其他高校，而且委员个人每两年只能参加一次考聘任务。推荐对象还要经过同学科的正教授投票，最后由校长认定，签署聘书。副教授必须具备博士学位，而正教授确有特长则不一定拥有本科学位。教师们可以申请调出本单位，但是一般情况下学校不轻易解聘教师，除非他有悖于法律与道德要求。看来意大利公立大学的教师也是终身制，对师资采取这种“严进宽出”的做法有它一定的道理。

　　3、学生的培养制度。两所大学的招生制度都采取广义上的“宽进严出”，学校根据不同学科专业的热门程度，在设置入学考试和学费收取标准方面进行自我调控，如，近期罗马大学的建筑、工程、医科非常热门，在报名者超额的情况下，实行学校自主的招生入学考试；文科招生供需基本持平，不需要考试；而数理学科最不热门，新生不仅无需考试，第一学年还免交学费。以此各专业的招生人数可以基本保持稳定。各学校都实行学分制，不同专业的学制也不统一，如，米兰理工大学以前要求本科生5年内修完学业，后来发现取得学位的人数仅为5%左右，这是因为部分学生改变了个人计划离开学校，或需要边工作边学习，或学力达不到要求，学校实事求是地将修业最长年限延至7.5年。与此同时，学校对学生的课程成绩严格管理，米兰理工大学主楼大厅中一块巨大的公示板上贴出了所有学生的成绩表。学校还设立了3+2培养模式，实行本硕连读，而建筑工程本科生必须读满5年。罗马大学作为综合性大学，本科生毕业率高于工科院校，约为55%。两校对博士生采取考核准入制度，学制为4年左右，近些年学校鼓励博士生进入校际联合培养项目，如，米兰理工的化工学院就有20位博士生进入合作培养双学位计划，此类项目多数与欧盟国家的大学合作，目前该校双学位博士生约占4%。

　　4、中意教育科研合作。改革开放以后，中国派往欧美日的留学生和学者占了很大的比例，由于语言障碍，只有极少数人赴意留学。目前意大利高等教育界已经认识到他们的开放度不够，积极采取措施弥补，如，纷纷设立英语授课科目，扩大自费留学生培养范围，设立联合培养项目等。据法尔西教授介绍，企业赞助的奖学金开始对中国学生开放。目前罗马大学与重庆大学合作培养双学位建筑人才，意方学位证书得到欧盟的认可。意大利医生到中国修学中医，获取中医硕士学位等项目也已经启动。最近米兰理工与中科院合作，准备在浙江千岛湖架设150米长的水中交通管桥，这是重大的工程创新项目，在意大利本土还未进行过模型试验，该项目拟于2007年启动；该校地质工程学科近期参与了中国三峡地域防止滑坡地质工程等项目；与哈尔滨工业大学合作的螺旋桨推进器项目已经取得欧盟的资助。

　　四、几点启示

　　1、大学发展受整个国家政治、经济、科技、文化的影响和制约。众所周知，自90年初俄罗斯高校就面对着一个全新的社会经济现实，过渡时期的困难和多年来的投入不足客观上对高校的发展产生了极大的负面影响。但是，俄罗斯是一个重教育的民族，具有深厚的历史文化传统，随着经济的复苏和国家政策的调整，俄罗斯高等教育的发展优势和实力仍然不可小视。前苏联的教育体系和教学模式对我国高等教育有着深刻的影响，当前两国高等教育都处在社会转型的大背景之下，尽管变革的轨迹不同，但也面临许多共同的课题。因此，我们应当重视与俄罗斯高教领域在改革实践和理论方面的交流，通过比较、鉴别和借鉴，使我国高等教育的改革发展更加理性和富有成效。

　　五十年代，我国一批优秀的留苏学生给俄罗斯高校的教师留下深刻印象，但今天的留苏学生已是今非昔比。在俄大学扩招自费生的利益驱动和我国高中生的盲目出国潮中，许多俄罗斯人惊叹：当年那么勤奋聪明的中国人到哪里去了？因此，加强对中国学生的留学指导，同时加强两国同类型高水平大学优秀学生、教师的项目合作、交换和互访是十分重要的。

　　2、中国和意大利作为东西方两个拥有灿烂历史文明的古国，各自历史进程的轨迹具有比较意义。又因马可波罗带去了中国文明，意大利人民始终对中国非常友好，不少意大利人能说出只言片语的普通话。在访问两所著名大学的过程中，我们明显地感觉到对方接待的重视程度和交流的热情坦率。无论就学科发展、教学与科研运作、师资管理等，意大利大学皆有不少值得我们借鉴的经验。中国大学应加快认识意大利高等教育的特点与优势，加大中意大学间的合作力度，特别是在高新技术和人文艺术方面充分取长补短。通过建立双边高层次人才培养项目、国际学术交流项目、科技攻关联合项目、高等教育管理切磋项目等，实现中意之间教育与科技的前瞻性和实质性的合作，其前景将是十分美好的。

　　3、大学校长联合会是发达国家较为普遍的社会中介组织，它是否意味着现代大学制度的应有之义？俄罗斯高等教育在体制变迁过程中同样建立了大学校长联合会，这是否代表着一种必然的趋势？根据对大学校长联合会的考察，它在协调大学内部，大学与政府、与社会之间的关系上的确发挥着独特的作用。俄罗斯联邦政府在高等教育领域的重大决策一般都要听取大学校长联合会的咨询论证，俄罗斯总统从叶利钦到普京都出席大学校长联合会的每一届全体会议并与代表交流，联邦教科部成立的大学校长候选人资格审查委员会、各种评估、鉴定、检查委员会都会请大学校长联合会参与和介入。当前，党的十六届六中全会通过了关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，其中就完善社会管理，保持社会安定有序作了阐述，提出了培育健全社会组织，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用的任务。随着政府职能的转化和大学自主权的扩大，我国大学校长联合会的产生可能会成为客观要求，我们应当对这一问题加以研究。