对《美国高等教育行动计划》的解读

闵维方

　　美国有着当今世界最发达的高等教育，但美国的教育界历来危机意识很强，对自身教育问题的审视和批判从来没有间断过。1983年，美国国家教育促进委员会发布了一个具有划时代意义的报告：《国家在危机中：教育改革势在必行》。这份报告指出：“我们社会的教育基石正被一股平庸的浪潮所侵蚀，它威胁着我们国家和民族的未来。”通过大量的调查，报告提出了全美的学生并没有得到高质量的数学和科学训练，很多学生甚至没有学会基本的技能；大部分初中生在阅读、数学、科学上没有达到应有的水平；少数民族孩子的状况更令人担忧。从此，美国政府一直持续进行着教育改革。2006年9月，美国又出台了一份旨在引领未来10年至20年美国高等教育走向的报告——《美国高等教育行动计划》，在美国内外都有震动。我们对该行动计划也应认真解读和研究。

　　一、计划出台的历史背景

　　1860年前，美国的高等教育发展相对缓慢。1860年到1900年这40年，是美国高等教育跨越式发展的阶段。美国数百所大学应运而生，美国的研究型大学基本上都是在这个时期形成的，一大批新型的大学比如约翰霍普金斯大学、芝加哥大学、斯坦福大学、加利福尼亚大学伯克利校区等建立起来，哈佛大学、哥伦比亚大学等老牌大学也是在这个时期从传统的文理学院转型为现代研究型大学。1900年到1940年，是美国高等教育的巩固成型时期，这时候的美国大学还没有达到引领世界学术发展和高等教育潮流的地位，在这期间世界产生的120位左右诺贝尔奖得主中，美国大学仅占10％左右，还是比较少的。1940年到1980年，是美国高等教育第二个大发展的跨越时期。由于这一时期的国际环境及美国国家政策的需要，许多高校承担了重要的国家科研项目，带动了科研水平和教学水平的提高。美国的科学技术和经济发展迅速，高等教育在数量和质量上实现了新的跨越，在世界上享有很高的声望。20世纪60年代以来，三分之二以上的诺贝尔科学奖获得者都在美国大学学习或工作过。20世纪70年代末期和80年代初，人们开始对高等教育急剧扩展所出现的问题进行反思，由此带来20世纪90年代以来的改革。为了适应知识经济发展的需要，为了实现20世纪末21世纪初美国高等教育普及的战略目标，克林顿政府提出了一系列改革措施，比如小班级上课，重视阅读训练，加强双语教学，提高教师素质，发展远程教育，全面更新大学课程，等等。这些举措导致21世纪初在教育领域的进一步改革。进入21世纪后，美国教育进入了一个全面改革的阶段，特别是“9•11”事件以后，布什政府把高等教育改革作为整个国家战略的重要组成部分，以增强美国的综合国力和国际竞争力。2002年，布什签署了《决不让一个儿童落后法案》。2004年，在完成初等教育改革以后，布什政府把高等教育改革列入议程，出台了一系列高等教育改革文件和政策性法案，如2005年的高等教育的调节法案，2006年的增强学术竞争力的资助计划法案，为激烈的竞争世界做好准备的高等教育法案，学生获得学术资助、增强领导能力培养等文件。这些都是在《美国高等教育行动计划》出台之前的联邦法案和重大政策。但是，这些立法和政策都没有能够从根本上解决美国高等教育面临的已引起社会广泛不满的问题，如学费上涨、高等教育资源配置中的公平问题、学校对社会的责任等问题。而大学文凭越来越成为实现“美国梦”的基本条件。2005年，美国教育部长玛格丽特•斯佩林斯组建了一个两党共同参与的高等教育未来委员会，并发动了一场声势浩大的有关“加强高等教育，使之在21世纪继续保持竞争力”的全国大讨论。2006年9月19日，委员会出台了最终报告——《领导力的考验：规划高等教育未来》，指出美国高等教育需要以显著的方式加以改善，从而完成“从一种主要以声望为基础体制向以效绩为基础体制的转变”。2006年9月26日，《美国高等教育行动计划》出台，该计划规划了未来10年至20年美国高等教育走向，目的在于提高高等教育的效绩，以及人们测量这种效绩的能力。这些计划将使高等教育成为学生、家长、企业领袖和纳税人都更加容易进入、支付和承担责任的事业。

　　二、计划的结构和主要内容

　　《美国高等教育行动计划》不是拨款性法案，而是政策性计划。它简明扼要，篇幅不长，全文不过1000多个单词，目的在于解决三个方面的问题，即升学的能力和机会问题，学费支付问题和大学的责任问题。

　　关于升学能力（Accessibility）。根据美国统计局2004年的一项统计显示，尽管美国有34%的25-29岁白人成年人获得了本科学位（不包括大专和高职），但同样的事实是，在这个年龄段上完成本科教育的非洲裔和拉美裔美国成年人则分别只有18%和10%。有40%的大学生至少接受过一门补习教育课程，每年花费超过10亿美元。在25-64岁人口中，有60%的美国人没有获得过任何高中后教育文凭。高等教育未来委员会认为，美国高等教育升学能力完全受制于学生准备不足、入学机会信息缺乏和长期的财政困扰，受制于美国高等教育的学费高和机会不公平等原因。很多美国人都想要上大学，但无法做到，因为他们既没有做好准备，也无法负担费用。“为了提高高等教育升学能力，就必须从提高公立中学的标准、增强其责任入手，教育和培养好我们的学生”。在行动计划中，斯佩林斯部长提出了5条建议：加强义务教育（K-12年教育），使高中阶段教育的质量标准符合大学的要求；与国会合作，将《决不让一个儿童落后法案》的成功原则延用到高中阶段；重新设计12年级NAEP(国家报告卡)考试制度，规定国家级大学评价和劳动力市场要求的标准；鼓励领导者关注成年人文化水平问题，提高意识，使之认识到这个问题是影响国家竞争力和个人机会的障碍；制定有关成年人文化水平的联邦研究议程，确立有效的策略、模式和计划。

　　关于支付能力（Affordability）。1995－2005年，为了适应通货膨胀，美国四年制公立高等院校学杂费平均上涨了51%，私立院校则上涨了36%。四年制公立院校毕业学生的平均债务为15500美元，私立院校的为19400美元。在过去20年里，州高等教育经费拨款的增长率降到了历史最低水平。斯佩林斯部长说，“学费上涨使许多学生要么失去上大学的勇气，要么为上大学而背上了恼人的债务负担”，“几乎很少有人了解为何成本如此之高，而收益却如此之小”。学费的持续上涨，超过了通货膨胀率和家庭收入水平的提高。尽管在过去5年多里，《佩尔拨款法案》资助的经费几乎增长了50%，但财政资助体制仍然亟待改革，必须加速进程，帮助学生和家庭做好准备，规划和支付学费。在计划中，斯佩林斯部长建议：通过与各州合作，简化人们利用现存收入和税收数据的方法，帮助学生尽快完成“免费申请联邦学生资助(FASA)”项目；在高中最后一年春季以前，告知学生大概已经取得哪些申请资助的资格；与国会合作，通过联邦财政资助体系，制定出新的基于需要而资助的经费政策；委托独立的管理咨询机构审查联邦财政资助制度；激活《改进高中后教育基金(FIPSE)》,推动革新和提高效率；鼓励相关组织报告大学年度数据，建立稳固的学费支付方式。 

　　关于大学责任（Accountability）。美国接受大学教育人口的比例在主要发达工业国家中位居第12位，而2001年，美国整个高等教育生均经费支出为22000多美元，几乎达到了其他发达工业国家平均数的2倍。在过去10年里，被认为能够熟练阅读（读懂复杂的教材）的美国大学毕业生人数比例已经从40％下降到31%。在信息时代，最根本的问题是收集清晰、全面和可比较的院校数据，并使学生、家长和决策者获得它们。由于数据系统的局限和不完备，决策者很难通过教育渠道获得有关学生进步的可靠信息。现在的院校排行榜都无法直接衡量出关键之处——学生的表现和学习情况。在计划中，斯佩林斯部长建议：着手建立一个各州认可的协作协议，将40个互不相通的高等教育信息系统联系起来；为各州和院校收集和报告学生学业成绩数据探索新的激励机制；召集认证组织成员,提出公认的注重结果的改革标准建议；重新设计教育大学搜索网站，让消费者根据个人的兴趣和需要衡量和比较院校。

　　《美国高等教育行动计划》中的建议，基本都与钱有关，就像该行动计划开篇斯佩林斯指出的那样：“多年来，我们业已投入上百亿纳税人的钱，只是希望培养出最优秀的人才，我们应该得到较好的回报。”美国大学的生均支出是全球最高的，如果大学使用不好这些经费，则是对社会的不负责。

　　三、计划出台对美国高等教育的影响

　　该计划表面上看是美国政府对高等教育入学、公平、责任等方面的重视，唤醒公众对高等教育的热情，这些也直接关系到美国高等教育的持久发展。但是美国高等教育为什么会出现这样的情况？如果我们不了解美国社会政治经济所发生的深刻变化，就不能了解共和党政府为什么会在这时候提出这个计划。近30年来，美国社会变化非常之大，社会财富分配的两极分化严重，中产阶级在萎缩，共和党各种政策的取向实质上都是有利于富人的，这些都在社会上引起了一定程度的不满。因此，在这个时候出台这样一个行动计划，也表明共和党政府在政策上的适当调整。

　　行动计划出台后对美国高等教育产生了什么影响呢？现在能够看到、已经开始的有：开始尝试对高等院校的教学进行过程评估；开始强化高中阶段教育质量的提高；各学年结束时对学校的测评；强调对来自低收入家庭的学生资助；着手建立更完善的高等教育信息系统，等等。需要指出的是，美国高等教育是一个高度分化的系统，好的学校很好，差的学校也很差。出台这样一个行动计划，其实并不是说美国的高等教育就一无是处了。美国的教育界历来危机意识很强，对自己的问题看得很尖锐，批评的声音总是大于赞美的声音。出台这个行动计划也是他们这种意识的一种反映。

　　四、计划对我们的启示

　　教育公平、教育经费和教育责任等问题，是当今世界普遍关注也是我国需要迫切解决的问题。为了实现教育更好更公平地发展，必须加快政府改革，强化公共财政的作用，促进教育的发展和公平。要树立科学的教育发展观，着力落实国家制定的正确的教育改革发展方向。在教育改革发展的过程中，我们既要注意借鉴国际经验，也要主要根据具体国情来制定政策，不能盲目照搬攀比，脱离国家的实际。在我们国家，社会公平和教育公平是当前社会发展中的热点问题之一，城乡、民族、地区、性别之间的发展还很不平衡，缩小这些方面的差距是我们长期的工作重点和努力方向。因为这些工作直接关系到我国发展战略目标能否实现，关系到社会主义和谐社会的建设。

　　（注：感谢北京大学教育学院施晓光博士所做的基础性工作）